IV SA/Po 473/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jarocinie na uchwałę Rady Miejskiej Żerkowa z dnia 17 grudnia 2002 r. nr II/23/02 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 21 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Żerkowa z dnia 17 grudnia 2002 r., nr II/23/02 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Żerków, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie może być wykonana W dniu 17 grudnia 2002 r. Rada Miejska Żerkowa podjęła uchwałę nr II/23/02 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Żerków. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w J. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów §135 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) w zw z art. 15 ust.2 i art. 19 ust.2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747) poprzez zamieszczenie w niżej wskazanym postanowieniu regulaminu przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienia ustawowe tj. nałożenia w § 21 ust. 2 Regulaminu na odbiorców, kanalizacyjnej opłaty przyłączeniowej - partycypacyjnej. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 17 grudnia 2002 r. w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale w § 21 ust. 2, ustalono, iż Gmina po otrzymaniu wniosku wydaje warunki techniczne przyłączenia nieruchomości i określa koszt opłaty przyłączeniowej - partycypacyjnej. W ocenie skarżącego umieszczenie tej zasady w Regulaminie nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Po przytoczeniu treści powyższego przepisu Prokurator podniósł, że cytowany katalog problematyki przekazanej Radzie Miejskiej do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnej. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączania do sieci, ponieważ nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku obywateli. Prokurator wyjaśnił, że uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. W art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wskazano natomiast, że osoba ubiegając się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizacje budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Zdaniem Prokuratora przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy, nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącz w zakresie wskazanym w art. 21 ust. 2 ustawy, opłata partycypacyjna, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków obywateli w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzenie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności. Dalej Prokurator wskazał, że powyższe prowadzi do wniosku, iż zamieszczenie w § 21 ust. 5 zaskarżonego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zapisów dotyczących określenia kosztów opłat przyłączeniowych - partycypacyjnych, nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, przez co narusza ten przepis w sposób skutkujący także, nie mającym oparcia w obowiązującym prawie, naruszeniem interesu prawnego w zakresie, którego warunki umowy z przedsiębiorstwem o świadczenie tych usług determinowane są omawianym zapisem regulaminu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż nie kwestionuje zasadności zarzutów skargi. Na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Żerkowa podjęta na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Rada może zatem skorzystać z omawianego uprawniania wyłącznie, gdy inne normy prawa powszechnie obowiązującego wyrażone w ustawach przyznają jej kompetencje do regulacji materii określonej tymi przepisami. Takie uprawnienie stwarza dla rady gminy przepis art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, co następnie zostało potwierdzone nowelą do omawianej ustawy, że regulaminy te stanowią akt prawa miejscowego. Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Przepis art. 19 przywołanej ustawy zawiera zaś upoważnienie dla rady gminy uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, w którym powinny być określone prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje więc radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w przytoczonym przepisie. Zgodzić należy się ze skarżącym, że ustalenia w zaskarżonej uchwale odnośnie zasad odpłatności za wydawanie warunków technicznych przyłącza, zawarte w § 27 ust. 3 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków są sprzeczne z prawem. Umieszczenie powyższej regulacji, jak słusznie zauważył skarżący, nie znajduje uzasadnienia w wyżej cytowanym art. 19 ust. 2 ustawy. W § 21 ust. 2, ustalono, iż Gmina po otrzymaniu wniosku wydaje warunki techniczne przyłączenia nieruchomości i określa koszt opłaty przyłączeniowej - partycypacyjnej. W ocenie skarżącego umieszczenie tej zasady w Regulaminie nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zasadnie Prokurator podniósł, że katalog problematyki wskazany w tym przepisie, przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnych. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączania do sieci, ponieważ nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku obywateli. Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie. Ponadto podnieść należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, opłata partycypacyjna, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności. W tym stanie rzeczy uznać należy, że § 21 ust. 2 Regulaminu, przewidujący możliwość pobierania opłat przyłączeniowych - partycypacyjnych, uchwalony został z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków i sprzecznie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Ppsa Sąd określił w punkcie 2 sentencji wyroku, że uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana.