IV SA/Po 481/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XXIII/223/2016 w sprawie Statutu Gminy Wolsztyn 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 i §§ 5, 6, 7, 8, 9 oraz § 10, § 11 co do słów "w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady", § 12 ust.1 pkt 7, § 15 ust. 1, § 29 ust. 2 i 3, § 32 ust. 1, 2 i 3, § 52 ust. 1 i 2, § 53 ust. 2, § 54 ust. 1 i 2 i § 55; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala Pismem z dnia 31 marca 2017 r. Prokurator [...] (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie numer XXIII/223/2016 z dnia 29 czerwca 2016 roku w sprawie Statutu Gminy Wolsztyn (zwane dalej odpowiednio: Rada, Uchwała, Statut) zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., zwanej dalej: Usg, ustawa), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na: 1. powtórzeniu regulacji zawartych w ustawach i tak: – definicja wspólnoty samorządowej (§ 1 Statutu), – zakres działania gminy (§ 5, 6, 7), – organy gminy oraz ich kompetencje, (§ 8, 9, 10, 55, Statutu), – zasady wyboru przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących rady (§ 11 Statutu), – sposób zwoływania I sesji rady nowej kadencji (art. 15 ust. 1), – regulacja, iż uchwały zapadają zwykła większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, zaś w przypadku określonym w ustawie o samorządzie gminnym przeprowadza się głosowanie tajne (§ 29 ust. 2 i 3 Statutu), – regulacja, iż działalność gminy jest jawna, a ograniczenia mogą wynikać tylko z ustaw (§ 32 ust. 1 Statutu), – uregulowanie materii mogącej był przedmiotem skargi oraz wprowadzenie regulacji dotyczących jednoinstancyjności postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi (§ 52 ust. 1 Statutu), – wprowadzenie regulacji, co może być przedmiotem wniosku (art. 52 ust. 2 Statutu), – wprowadzenie regulacji zobowiązującej do oceny pisma według jego treści oraz w przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości do rozpoznania skargi, przekazania jej w terminie 7 dni właściwemu organowi,(art. § ust. 2 oraz 54 ust. 1 i 2 Statutu), 2. przyznaniu Przewodniczącemu Rady kompetencji do reprezentowania jej na zewnątrz, (§ 12 ust. 1 pkt 7), 3. wprowadzenie ograniczeń w dostępie do uzyskiwania informacji (§ 32 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3 Statutu). Skarżący domagał się, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyżej wskazanych paragrafach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu statut, jako akt prawny rangi ustrojowej, reguluje podstawowe zasady funkcjonowania gminy i to w sposób, zapewniający maksymalną czytelność tych zasad przez obywateli - mieszkańców gminy. Zdaniem Rady idea istnienia statutu gminy zasadza się na przekonaniu, że winien on być jednolity, pełny i przedstawiony obywatelowi w sposób eliminujący konieczność poszukiwania podstawowych zasad funkcjonowania gminy w innych aktach prawnych. W związku z powyższym w ocenie organu zebranie tych podstawowych regulacji w statucie gminy wynikało z troski o mieszkańców, albowiem akt ten jest kierowany do nich i ich dotyczy. Według Rady całkowite pominięcie w treści Uchwały regulacji zawartych uprzednio w ustawie mogłoby stać się źródłem nieporozumień daleko większych od tych, które może nieść ze sobą powtórzenie przepisów aktu nadrzędnego w akcie niższego rzędu. Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa w § 12 ust. 1 pkt. 7 Statutu dotyczącym przyznania Przewodniczącemu Rady kompetencji do reprezentowania jej na zewnątrz, organ wskazał, że skarżący jako podstawę uczynienia zarzutu wskazał jedynie, iż brak jest w ustawie o samorządzie gminnym zapisów upoważniających przewodniczącego do reprezentowania rady na zewnątrz. Zdaniem Rady nie budzi żadnej wątpliwości, że organem reprezentującym gminę na zewnątrz jest Burmistrz Wolsztyna, to jednak samą Radę Miejską - zwłaszcza w zakresie czynności materialno technicznych i stricte reprezentacyjnych reprezentuje właśnie Przewodniczący Rady. Wreszcie, odnosząc się do zarzutu możliwości istotnego naruszenia prawa w § 32 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 3 Statutu, dotyczącym wprowadzenia ograniczeń w dostępie do uzyskania informacji Rada wskazała, że treść kwestionowanego przepisu stanowi kompleksowe wyjaśnienia dla obywatela, iż działalność gminy jest jawna oraz wskazuje tryby realizacji prawa dostępu do gminnych dokumentów przez obywateli. W ocenie organu Rada określiła w tym zakresie zasady dostępu i korzystania z dokumentów tj. dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno organizacyjny. Jej zdaniem kwestionowany przez skarżącego przepis, w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wskazuje jedynie normy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa) zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona Uchwała. Stosownie do art. 147 § 1 Ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 Usg, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 Usg Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest podjęta przez Radę Miejską w Wolsztynie Uchwała z dnia 29 czerwca 2016 roku w sprawie Statutu Gminy Wolsztyn. Uchwała ta jest bez wątpienia aktem prawa miejscowego. Na wstępie bowiem wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym. Kolejno wskazać należy, że kompetencja do stanowienia statutów wynika już z samej normy konstytucyjnej, to jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, jednak statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią także - obok ustawy zasadniczej - ustawy zwykłe, w tym Usg. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 794/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej na wstępie części tj. stwierdzenie nieważności konkretnych jej jednostek redakcyjnych. Na skutek przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że konieczne okazało się stwierdzenie nieważności Uchwały w § 1 i §§ 5, 6, 7, 8, 9 oraz § 10, § 11 co do słów "w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady", § 12 ust.1 pkt 7, § 15 ust. 1, § 29 ust. 2 i 3, § 32 ust. 1, 2 i 3, § 52 ust. 1 i 2, § 53 ust. 2, § 54 ust. 1 i 2 i § 55, w pozostałym zaś zakresie skargę należało oddalić. Odnosząc się kolejno do podniesionych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów dotyczących powtórzenia w Statucie regulacji zawartych w ustawach. Zgodzić się należy ze skarżącym, że akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jego wydania ani być niezgodny z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W myśl § 115 i § 137 w związku z § 143 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad i techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100 poz. 908, zwanego dalej: Rozporządzenie) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Rada gminy w drodze statutu określa ustrój gminy oraz organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt. 1 Usg). Statut gminy ma więc charakter aktu prawnego pochodnego i zarazem komplementarnego względem tej ustawy oraz jest uchwalany przez radę gminy na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawy (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Statut jako akt prawa miejscowego, podlega zatem ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie i nie służy do jej przepisywania. Z takim powielaniem mamy do czynienia nie tylko w sytuacji powtórzenia fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego, ale także wówczas, gdy następuje powtórzenie normy prawnej w zakresie jej hipotezy i dyspozycji. Powielone uregulowanie tej samej materii może być interpretowane przez odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz częściowego wypaczenia intencji ustawodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego unormowań ustawowych i w sytuacji gdy akt ten powtarza uregulowanie ustawowe stanowi to istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego unormowania. Pogląd taki został wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie orzekającym podziela (np. wyrok NSA z 21 grudnia 1993r. sygn. akt SA/Wr 1739/93 i z 10 września 2009 r.sygn. akt II OSK 1077/09, wyroki : WSA w Lublinie z 26 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 131/11, WSA w Poznaniu z 23 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 977/11 i WSA we Wrocławiu w wyroku z 20 maja 2008r. w spr. III SA/Wr 204/08 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Można odnotować, że Rada nie zaprzeczyła wprowadzeniu do tekstu uchwały powtórzeń ustawowych wskazała natomiast, że w przypadku takiego aktu winien być on czytelny i zrozumiały a zawarte w nim sformułowania winny być jasne wyczerpujące, umożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zdaniem Sądu, z przyczyn wyżej naprowadzonych, statut jako akt prawa miejscowego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie mimo, że styl będzie zrozumiały i wygodny do używania dla członków wspólnoty samorządowej. Zatem organ winien tak go sformułować, aby był aktem nie wykraczającym poza upoważnienie ustawowe, a ponadto jasnym i zrozumiałym dla osób stosujących ten akt pomimo, że wolnym będzie od powtórzeń (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt II OSK 955/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie zwraca uwagę znacząca liczba stwierdzonych powtórzeń. Podsumowując zatem dotychczasowe rozważania należało stwierdzić, że we wskazanym w sentencji zakresie zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Należy bowiem wskazać, co następuje. W § 1 Statutu Rada zawarła definicję wspólnoty samorządowej. Tymczasem definicja taka jest już zawarta w szczególności w art. 16 i 143 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w art. 1 Usg. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 stycznia 2002 r. sygn. a II SA/Wr 1499/00, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) i na co zwrócił uwagę skarżący – skoro ogół mieszkańców gminy z mocy prawa, a więc bez potrzeby uzewnętrzniania tego aktu w postaci dodatkowego przepisu, tworzy wspólnotę samorządową, to zbędne jest zamieszczanie w Statucie gminy takiego postanowienia. Nastąpiło zatem nieuprawnione powtórzenie regulacji ustawowych. § 5 Statutu, zawierający przepisy regulujące zakres działania gminy oraz przyznający jej osobowość prawną oraz wskazujący, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność stanowi powtórzenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 6 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 Usg. Z kolei powtórzenie regulacji art. 8 ust. 1, 2, 2a, 9, 10 Usg odnajduje się w §§ 6 i 7 Statutu, w których wskazano, że gmina wykonuje także zadania zlecone z zakresu administracji, nałożone przez ustawy lub wynikające z porozumień z organami administracji samorządowej lub rządowej. Gmina w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym także z organizacjami pozarządowymi. Burmistrz prowadzi aktualny rejestr gminnych jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust. 1. Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania Gminy z innymi jednostkami samorządu terytorialnego i organizacjami pozarządowymi. Gmina może tworzyć i przystępować do związków międzygminnych i stowarzyszeń oraz międzynarodowych organizacji i zrzeszeń społeczności lokalnych lub regionalnych (partnerstwo publiczno - prywatne). Uregulowanie zawarte § 8 Statutu stanowi z kolei powtórzenie art. 11 a Usg, które dotyczy organów gminy. W paragrafie tym czytamy bowiem, że organami Gminy są Rada Miejska i Burmistrz Wolsztyna. Tymczasem w art. 11a ust. 1 pkt 1 i 2 stwierdza się, że organami gminy są: rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przypadku § 9 Statutu mamy do czynienia nie tylko z powtórzeniem, ale i z modyfikacją przepisu ustawowego, tj. art. 15 ust. 1 Usg. W § 9 Statutu ustanowiono bowiem, że Rada Miejska, zwana dalej Radą, jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy. Z kolei w art. 15. ust. 1 ustawa stwierdza, że organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Przepis art. 26 Usg ("ust. 1 - Organem wykonawczym gminy jest wójt") został natomiast powtórzony w § 10 Statutu, zgodnie z którym Burmistrz Wolsztyna, zwany dalej Burmistrzem, jest organem wykonawczym Gminy. Z kolei kompetencje wójta wnikające z § 55 Statutu stanowią powtórzenie art. 30 i 31 Usg. Regulacja statutowa dotycząca sposobu głosowania w wyborach na przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących, zawarta w § 11 Statutu stanowi powtórzenie art. 19 ust. 1 Usg, w zakresie słów "w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady". W pozostałym zakresie w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa, stąd w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z § 11 Statutu Rada wybiera ze swego grona Przewodniczącego oraz dwóch Wiceprzewodniczących w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady. Tymczasem w art. 19 ust. 1 Usg stwierdza się, że Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Wskazanie zatem, iż Wiceprzewodniczących będzie dwóch leży jak najbardziej w granicach uchwałodawczych kompetencji Rady. Uchwała wymagała również stwierdzenia jej nieważności z uwagi na zarzucane w skardze przekroczenie delegacji ustawowej poprzez przyznanie Przewodniczącemu Rady kompetencji do reprezentowania Rady na zewnątrz. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 7 Statutu Przewodniczący organizuje pracę Rady oraz prowadzi jej obrady, w szczególności reprezentuje Radę na zewnątrz. Tymczasem zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z ustawy o samorządzie gminnym i mają charakter materialno-techniczny. Polegają one wyłącznie na organizowaniu pracy rady oraz zwoływaniu i prowadzeniu jej obrad (art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 20 ust. 1 Usg). W myśl art. 19 ust. 2 Usg przewodniczący rady organizuje pracę rady i prowadzi jej obrady, zaś w przypadku nieobecności przewodniczącego i nie wyznaczenia wiceprzewodniczącego, jego zadania wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem (zdanie pierwsze i trzecie). Przepis ten jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przez co, nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu tej relacji w statucie gminy. Nie ma podstawy do przyznania przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień, w tym przypadku do reprezentowania rady na zewnątrz, niż te, które wynikają z przywołanego przepisu. Zatem § 12 ust. 1 pkt 7 Statutu istotnie narusza art. 19 ust. 2 Usg. Kolejnym z kolei powtórzeniem regulacji ustawowej obarczony był § 15 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym pierwszą sesję Rady nowej kadencji zwołuje i jej porządek ustala Komisarz wyborczy, na dzień przypadający w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów do Rad Gmin na obszarze całego kraju. Tymczasem w art. art. 20 ust. 2 Usg kwestię te uregulowano w sposób następujący: pierwszą sesję nowo wybranej rady gminy zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju. § 29 ust. 2 i 3 Statutu stanowi natomiast powtórzenie regulacji zawartej w art. 14 Usg, zgodnie z którym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W § 29 ust. 2 i 3 Statutu ujęto to natomiast: uchwały zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady, w głosowaniu jawnym, przez podniesienie ręki. Głosowanie tajne przeprowadza się w przypadkach określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Z kolei regulację zawartą w art. 11b ust. 1 w brzmieniu: działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, powtórzono w § 32 ust. 1 Statutu. W tym miejscu wskazać należy, że stwierdzeniu nieważności podlegał cały § 32 Statutu. Jak bowiem słusznie wskazał skarżący przepisy statutowe nie mogą obejmować materialnych aspektów prawa obywatelskiego do informacji publicznej, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizacje. Tymczasem analiza zapisów § 32 Statutu wskazuje, iż rada w ust. 1 pkt 2 dokonała modyfikacji przepisu rangi ustawowej (tj. art. 11 b ust. 2 Usg) uzależniając dostęp do dokumentów, w tym protokołów z sesji rady i posiedzeń komisji od ich podpisania przez przewodniczącego. W ust. 2 pkt 1 Rada przyznała z kolei każdemu prawo do wglądu do dokumentów rady oraz komisji, z wyłączeniem możliwości ich kserowania. Zgodnie zaś z pkt 2 tego przepisu protokoły z sesji rady i posiedzeń komisji są dostępne do wglądu w biurze rady, po wcześniejszym złożeniu pisemnego wniosku do przewodniczącego rady oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś z dokumentów o jakich mowa w pkt 1 i 2 można sporządzać kopie, notatki i odpisy. Wreszcie w § 3 Rada wprowadziła ograniczenia dostępu do informacji lub dokumentów. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że Rada upoważniona była do określenia w statucie gminy zasad dostępu i korzystania z dokumentów, przy czym przez zasady rozumieć należy dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny. W zakresie ustawowego upoważnia rady nie mieści się natomiast prawo do ograniczenia ustawowej zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego ani też rozstrzyganie o zakresie informacji podlegających udostępnieniu. Z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej mamy do czynienia również, w rozdziale 7 Statutu, który wprowadził regulacje dotyczące rozpatrywania skarg, wniosków i petycji. W szczególności dotyczy to § 52 ust. 1 i 2 Statutu, w którym Rada wprowadziła przepisy stanowiące o materii, która może być przedmiotem skargi, wniosku, a także uchwaliła, iż postępowanie skargowe jest jednoinstancyjnym uproszczonym postępowaniem administracyjnym. Jak słusznie wskazał skarżący oznacza to w praktyce, że nie przewidziano środków zaskarżenia. W postępowaniu skargowym nie są jednak, wbrew regulacji statutowej, wydawane rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, dla których przepis prawa przewidują określone procedury obejmujące właśnie kontrolę instancyjną i sądową. Jednocześnie regulacja opisana statutowa weszła w sposób nieuprawniony w materię statutową, albowiem kwestie materii mogących być przedmiotem skargi, czy wniosku zawarte zostały w przepisach art. 227-241 Kodeksu postępowania administracyjnego. Równocześnie zawarty w rozdziale 7 - § 53 ust. 2 i § 54 ust. 1 i 2 Statutu stanowią powtórzenia przepisów ustawowych zwartych odpowiednio w art. 222 i 231 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, w opisanych okolicznościach, Sąd stwierdza, że w badanej sprawie zaskarżona Uchwała w powyżej omówionym zakresie jest sprzeczna z prawem. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 Usg, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Oznacza to z kolei, że zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, obowiązany był stwierdzić nieważność tego aktu w całości lub w części. Natomiast charakter i zakres stwierdzonych naruszeń dawał podstawy do wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego żądanej przez skarżącego części, za wyjątkiem opisanym powyżej, a dotyczącym § 11 statutu. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 Ppsa.