IV SA/Po 484/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 września 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. A. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia [...] maja 2020 roku, wstąpiła z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad babcią W. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2020 roku, na skutek odwołania wnioskodawczyni, uchyliło decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia [...] czerwca 2020 roku o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji Burmistrz Gminy P., decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]), ponownie odmówił A. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad babcią W. G.. Burmistrz wyjaśnił, że odmowa ustalenia prawa do świadczenia opiekuńczego obejmuje okres od maja do września 2020 roku. Podopieczna W. G. zmarła w toku postępowania odwoławczego w dniu [...] września 2020 roku. Organ ustalił, że istnieją osoby spokrewnione z podopieczną W. G. i zobowiązane do alimentacji w bliższej kolejności niż wnuczka A. S., a są to córka B. J., córka R. W., syn I. W. oraz syn J. W.. Wskazane osoby nie odpowiedziały na wezwania do złożenia wyjaśnień/przedłożenia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak posiada wskazanego orzeczenia został potwierdzony w rozmowach telefonicznych (notatki służbowe). Burmistrz Gminy P. stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobom innym niż spokrewnione w stopniu pierwszym z podopieczną, gdy nie ma osób spokrewnionych w stopniu pierwszym, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni jest wnuczką podopiecznej, a dzieci W. G. nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa do odwołania. Odwołująca się zażądała uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od maja do września 2020 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że świadczenie pielęgnacyjne mogłoby być przyznane wnioskodawczyni, gdyby dzieci podopiecznej nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, czy to poprzez osobiste roztoczenie nad nią opieki, czy też wygospodarowanie środków pieniężnych na zapewnienie niezbędnej opieki. Okolicznościami, które wykluczają realizację obowiązku alimentacyjnego nie są ujawnione w sprawie fakt zamieszkiwania w znacznej odległość od matki, praca zawodowa, czy brak utrzymywania kontaktu z rodziną. A. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy P. oraz orzeczenia, co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażącą obrazę prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki będącej opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej z uwagi na to, iż opieka taka winna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy funkcjonalna wykładnia wskazanych przepisów winna skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z treścią skargi, nie znalazło podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, z późn. zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 §1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 §1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie ma kompetencji do tego, aby wyrokiem rozstrzygać o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu. Występując z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca korzystała z urzędowego formularza wniosku SR-5. Wskazany formularz zawiera obszerne pouczenie o treści regulacji prawnej odnośnie warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że ocenę zasadność żądania wnioskodawczyni należało przeprowadzić na gruncie przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 powołanej ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego w żadnym zakresie. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że brak realizacji obowiązków określonych w art. 10 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.; dalej w skrócie K.p.a.) mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść dokumentów włączonych do akt administracyjnych, treść skargi, a także treść odpowiedzi na skargę, wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami (skarżącą a organem) nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Ustalenia przyjęte za podstawę faktyczną skarżonego rozstrzygnięcia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym włączonym do akt sprawy. Podopieczna legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datowano od [...] października 2019 roku. Opiekę nad niepełnosprawną babcią roztoczyła wnuczka A. S.. Wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony w maju 2020 roku. W. G. zmarła w dniu [...] września 2020 roku. Podopieczna skarżącej posiadała czworo dorosłych dzieci: syna J. W. (ur. [...]. pracuje zawodowo), córkę B. J. (ur. [...]. podejmuje prace dorywcze), córkę R. W. (ur. [...]. ubiega się o świadczenia emerytalne) oraz syna I. W. (ur. [...]. pobiera świadczenia rentowe). Żadne z dzieci podopiecznej nie posiadało orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni i właściwie zastosowało przepisy prawa materialnego do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Kontrfaktyczne w odniesieniu do działań organów administracji publicznej obu instancji są twierdzenia i sugestie skargi, że wnuczka nie została zaliczona do kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy faktycznie roztoczyła opiekę nad niepełnosprawną babcią. Treść uzasadnień decyzji organów obu instancji ujawnia, że skarżąca została uznana za osobę, która może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Jednak mając na uwadze zasadę określoną w art. 6 K.p.a. organy przyjęły również, że przyznanie tego świadczenia wnuczce nie może pomijać ustawowych warunków określonych w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawną babcią, organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że dzieci podopiecznej to osoby, które nie są małoletnie, nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także pozostają czynne zawodowo, pobierają lub ubiegają się o przyznanie świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych. Wyjaśnić zatem należy, że ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także międzynarodowego porządku prawnego, określi katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W ocenie Sądu system świadczeń dla opiekunów został ukształtowany w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne (1.922 zł miesięcznie) przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, przy czym osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy spełnione są dodatkowe warunki, w szczególności nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Skoro W. G. posiadała czworo dorosłych dzieci i żadne z nich nie legitymowało się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skarżony organ zgodnie z prawem rozpoznał przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce A. S.. Tym bardziej, że organ ustalił brak obiektywnych przeszkód w realizacji obowiązku alimentacyjnego przez dzieci W. G. w ten sposób, że to one roztoczą osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką lub zapewnią jej opiekę wymaganą stopniem niepełnosprawności. Regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy osoba, inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy (620 zł miesięcznie) skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 764 zł (art. 16a ust.1-2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia ustawodawczego o różnicowaniu prawa do świadczeń rodzinnych dla opiekunów osoby niepełnosprawnej w ten sposób, że dalszym krewnym pomoc w postaci świadczenia pielęgnacyjnego może zostać przyznana dopiero wówczas, gdy podopieczny nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie może sprawować opieki, bo jest małoletnia lub legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane i w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą (wyrok NSA z 26.08.2021 r., I OSK 475/21, LEX nr 3217118). Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.