IV SA/Po 485/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. uchyla zaskarżoną decyzję /-/. I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski Wnioskiem z dnia 3 lutego 2005 r. skarżący B. T. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] uchylona została wydana w rozpatrzeniu tego wniosku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego, który powinien zostać przeprowadzony przed wydaniem decyzji oraz na konieczność poczynienia ustaleń na okoliczność prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej na obszarze właściwości Urzędu Gminy w [...]. Wyrok uprawomocnił się z dniem [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm., dalej ustawa o pomocy społecznej) odmówił B. T. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie ponownie przeprowadzonego postępowania oraz w oparciu o dotychczas zgromadzoną dokumentację ustalono, że wnioskodawca był i jest osobą samotnie gospodarującą i nie posiadał żadnego źródła stałego dochodu, nie prowadzi działalności gospodarczej oraz zajmuje się zbieractwem puszek, z czego miesięcznie uzyskuje kwotę 5-7 zł, co ustalono w oparciu o złożone przez stronę oświadczenie. Przez cały czas nie jest zarejestrowany w PUP jako bezrobotny lub osoba poszukująca pracy. Wskazano, iż wydając decyzję uwzględniono ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r. w sprawie odrębnego wniosku strony. W ocenie organu uporczywe uchylanie się od wykazywania gotowości do podjęcia pracy jest faktycznym brakiem zainteresowania jej podjęciem, co z kolei wskazuje na brak zainteresowania poprawą swojej sytuacji. Powołując przepisy art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazano, iż swoją postawą wnioskodawca uniemożliwia przyznanie tej pomocy, nie współdziała bowiem z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem organu wnioskodawca przejawia postawę roszczeniową, nastawioną na bezwzględne udzielanie pomocy przez Ośrodek, przy ewidentnym braku chęci współpracy w poprawie swojej sytuacji. W ustawowym terminie B. T. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie nie zawiera uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kodeks postępowania administracyjnego) uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji uznał, iż w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. Wskazując na ustalenia zawarte w załączonym do akt sprawy wywiadzie środowiskowym Kolegium wskazało, iż organ I instancji mógł zasadnie uznać, iż uchylanie się od zarejestrowania w PUP świadczy o niewykazywaniu gotowości do podjęcia pracy. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie dokonał jednakże ustaleń, czy w przypadku wnioskodawcy nie zostały spełnione inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej, z uwzględnieniem otwartego katalogu przyczyn wymienionych w wskazanym przepisie. Kolegium wskazało, iż organ nie dokonał ustaleń odnośnie przeprowadzenia przez stronę działalności gospodarczej w Urzędzie Gminy w [...], a na wezwanie Kolegium z dnia [...] r. żadnych dokumentów w tym przedmiocie nie przedłożył. Wskazano, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić, czy odwołujący się nie spełnia innych przesłanek, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz wykonać zalecenie Sądu dotyczące pozyskania stosownych informacji z Urzędu Gminy w [...]. Zdaniem Kolegium organ I instancji powinien także poddać ocenie pozyskane podczas wywiadu informacje, w szczególności co do wysokości i rodzaju wydatków ponoszonych przez stronę w konfrontacji z deklarowanymi przez nią potrzebami i źródłem ich pokrywania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. T. zakwestionował uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w jego ocenie jest pokrętne i przekłamane i prowadzi do uznania, że to on jest przyczyną całego bałaganu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, iż skarżący zaskarża wszystkie wydane w jego sprawach decyzje, także te, które tak jak w tym przypadku, są dla niego korzystne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. Jednocześnie, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 138 §2 kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Jednym z rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy jest decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 §2 kodeksu postępowania administracyjnego). Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Przesłanką taką nie jest konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.06.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 433/06 Lex nr 219387). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż organ odwoławczy w następstwie wniesionego odwołania wydał decyzję o charakterze kasacyjnym, mocą której uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż w sprawie konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez zasięgnięcie informacji w Urzędzie Miasta w [...] na okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej oraz, że przedmiotem rozważań organu I instancji powinno być ewentualne występowanie po stronie skarżącego innych, aniżeli bezrobocie, przesłanek uprawniających do otrzymania pomocy społecznej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej o wyjątkowym charakterze, a argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały w tym przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zważyć należy, iż w wykonaniu zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia [...] r. organ I instancji rozpatrzył sprawę z uwzględnieniem ustaleń aktualnego wywiadu środowiskowego (wywiad z dnia [...] r. karta akt nr 11), lecz z pominięciem zasięgnięcia informacji w Urzędzie Miasta w [...] na okoliczność figurowania przez skarżącego w rejestrze podmiotów gospodarczych. W ocenie Sądu wskazane przez organ II instancji pominięcie uzyskania dowodu w postaci informacji z Urzędu Miasta w [...] nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji dysponował bowiem oświadczeniami skarżącego, iż nie prowadzi on działalności gospodarczej, jak również nie figuruje w rejestrze podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (karta akt 85). Wskazać należy, iż w aktach sprawy, na karcie akt administracyjnych nr 2 znajduje się zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r. nr [...], iż skarżący nie figuruje w ewidencji podatników podatku od towarów i usług VAT i podatku dochodowego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz na karcie akt nr 4 notatka służbowa pracownika Ośrodka, który w wyniku rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem Urzędu Skarbowego ustalił, iż informacje o powyższym organ rejestrujący działalność gospodarczą zobowiązany jest przekazać niezwłocznie do Urzędu Skarbowego właściwego według miejsca zamieszkania osoby rejestrującej działalność, natomiast na karcie akt nr 26 zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] r. w treści którego podano, iż skarżący nie może zostać zarejestrowany jako osoba bezrobotna ponieważ w dniu [...] r. zarejestrował działalność gospodarczą, której nie wyrejestrował, a którą zawiesił. W ocenie Sądu wnioski, jakie wypływają z analizy tych dokumentów, umożliwiały podjęcie decyzji przez organ I instancji, a następnie jej ocenę przez organ II instancji. Tym samym w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Organ odwoławczy dysponował bowiem materiałem dowodowym, który pozwalał na ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach postępowania odwoławczego, a jeżeli mimo to uznawał za konieczne uzyskanie informacji z Urzędu Miasta w [...], mógł skorzystać z regulacji zawartej w art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego i wystąpić ze stosownym zapytaniem we własnym zakresie. Wskazać także należy, iż sporządzona przez pracownika socjalnego Ośrodka ocena sytuacji skarżącego, która zawarta jest w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego (karta akt nr 10-11) oraz zawarte w tym wywiadzie oświadczenie strony, iż zarejestruje się w PUP po uzyskaniu pomocy społecznej pozwalały na ocenę decyzji pierwszoinstancyjnej w aspekcie wystąpienia po stronie skarżącego braku materialnoprawnych przesłanek do przyznania pomocy społecznej. W tej sytuacji to organ odwoławczy zobligowany był rozważyć, czy w sytuacji, gdy osoba wnioskująca o pomoc społeczną konsekwentnie odmawia zarejestrowania się jako osoba bezrobotna lub poszukująca pracy z przyczyn, które obiektywnie są nieracjonalne, zachodzą inne przesłanki uzasadniające przyznanie tej pomocy. Również obowiązkiem tego organu było rozważenie, czy pomoc taka może zostać przyznana w sytuacji, gdy wnioskodawca deklaruje brak dochodu i jednocześnie opłaca rachunki stałe, w tym rachunek za telefon komórkowy. Ewentualne braki postępowania dowodowego w tym zakresie (brak ustaleń, z jakich środków skarżący rachunki te opłaca) organ odwoławczy mógł, zgodnie z art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, zlecić organowi, który wydał decyzję. Wskazać należy, iż w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wyjaśniono, iż decyzję wydano z uwzględnieniem całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc zarówno z uwzględnieniem wyżej wskazanych dokumentów, jak i ustaleń poczynionych podczas wywiadu środowiskowego. Skoro więc organ I instancji uznał, iż podstawowe znaczenie dla oceny sytuacji wnioskodawcy ma brak jego współdziałania w poprawie własnej sytuacji, to nie można zarzucać temu organowi, iż nie rozważył, czy występują inne przyczyny, dla których pomoc społeczna powinna zostać przyznana. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji dokona jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ M. Dybowski KB/