IV SA/Po 492/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia 16 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Z. S., podaniem z dnia 07 lutego 2023 roku, wystąpił do Starosty K. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o identyfikatorze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości B., gmina G., powiat K.. Starosta K. , decyzją z dnia 21 marca 2023 roku (Nr [...]), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w G. z dnia 28 maja 2004 roku Nr [...], a ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 14 lipca 2004 roku Nr [...] pod pozycją [...]. Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 16 czerwca 2023 roku (Nr [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Starosty K. . Wojewoda przypomniał, że działka nr [...] obręb B., gmina G., objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sporna działka w części oznaczona jest symbolem MRj - teren zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej związanej z gospodarką rolną, hodowlaną i ogrodniczą oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z możliwością lokalizacji nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych oraz nieuciążliwych usług, stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, a w pozostałym obszarze stanowi teren oznaczony symbolem R - teren upraw polowych z dopuszczeniem zabudowy, dozwolona lokalizacja zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że jest aktem normatywnym wyrażającym przepisy prawa obowiązujące na obszarze danej gminy i stanowi podstawę działania organów administracji publicznej. Ustalenia planu miejscowego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i właściciela nieruchomości. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem, że projektowana farma jest urządzeniem infrastruktury technicznej, które jest dopuszczone na terenie oznaczonym symbolem R. Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda wyjaśnił, że regulacja art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy prawnej dla posadowienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500kW wbrew postanowieniom zawartym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Organ podzielił stanowisko, iż budowa farmy fotowoltaicznej jest możliwa na gruntach klasy V, VI i VIz oraz nieużytkach niezależnie od tego, czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostały tereny pod OZE. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ale inwestor z tej możliwości nie skorzystał. Z. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. , a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów: 1) art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego albowiem wbrew stanowisku zawartemu w piśmie Wójta Gminy G. z dnia 16 grudnia 2022 roku, które poparte było opinią uprawnionego architekta urbanisty i nawiązywało do oceny skutków regulacji zawartych w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw zawartej w opinii Biura Analiz Sejmowych z dnia 7 maja 2021 roku, gdzie uznano iż budowa farmy fotowoltaicznej do mocy 1MW jest możliwa wyłącznie w miejscach wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy w oparciu o art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym budowa takiej farmy jest możliwa na gruntach klasy V, VI i VIz oraz nieużytkach niezależnie od tego czy w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostały tereny pod OZE, 2) art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 2-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione pozbawienie społeczności lokalnej dobrodziejstw wynikających z możliwości korzystania z odnawialnych źródeł energii i czystego powietrza, jak również brak dokonania należytego wyważenia dóbr prawnie chronionych, 3) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegającego na braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego finalnej oceny, a to w kontekście uznania, iż elektrownie fotowoltaiczne nie mogą być zaliczane do szeroko rozumianej definicji urządzeń infrastruktury technicznej. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Żadna ze stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy, wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, bezspornie wskazują, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Przypomnieć zatem należy, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują starosta, wojewoda oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo budowlane). Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta, a wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 82 ust. 2-3 ustawy - Prawo budowlane). Starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 oraz z 2021 r. poz. 1038 i 1834) nie stosuje się (art. 82a ustawy - Prawo budowlane). Natomiast zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z uwagi na powyższe brak jest jakichkolwiek postaw prawnych do formułowania oceny, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) w związku art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). Nie może budzić żadnych wątpliwości, że zgodne z prawem jest stanowisko Wojewody, który wskazuje, iż to organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonują wykładni aktów prawa miejscowego na potrzeby rozstrzygania kwestii zgodności danej inwestycji z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zgodnie z prawem uznał, że podejmowanie rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla obszaru, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest uwarunkowane opinią organu wykonawczego gminy odnośnie prawidłowej wykładni ustaleń tego planu, zaś organ mający wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, samodzielnie dokonuje - na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 734/16, LEX nr 2467411). Pismo z dnia 6 grudnia 2022 roku (znak: [...]) wsparte oceną architekta urbanisty, a obejmujące stanowisko Wójta Gminy G. co do zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, należy rozpoznawać jako wyrażoną poza kompetencjami prawnymi opinię, którą skarżone organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były związane przy załatwianiu kontrolowanej sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko skarżonych organów, że przepis art. 10 ust. 2a pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi podstawy prawnej dla kwestionowania/pomijania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na potrzeby lokalizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW, jeśli takie urządzenia posadowione mają być na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wbrew sugestiom skargi organy nie przyjmowały wykładni, że "budowa farmy fotowoltaicznej do mocy 1 MW jest możliwa wyłącznie w miejscach wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Uważna lektura uzasadnienia kwestionowanych decyzji ujawnia, że budowa takiej farmy fotowoltaicznej, jak objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, jest możliwa na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, czyli w sytuacji, gdy dla danego obszaru nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji przez sformułowanie "niezależnie od planu miejscowego" należy rozumieć sytuacje, gdy dla terenu planowanej inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 roku poz. 775 z późn. zm.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Wojewoda zgodnie z prawem wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd nie dopatrzyła się żadnych podstaw do tego, aby przyjmować za prawidłowe stanowisko skarżącego o naruszeniu art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 , czy też art. 64 ust. 2-3 Konstytucji RP. Przeznaczenie działki nr [...] obręb B., gmina G. zostało ustalone aktem prawa miejscowego, który z mocy ustawy kształtuje korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Analiz treści projektu zagospodarowania działki przedłożonego przez skarżącego wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenie na budowę i załączoną dokumentacją projektową jednoznacznie dowodzi, że pomiędzy stronami nie ma sporu co do tego, iż działka nr [...] obręb B., gmina G., objęta jest postanowieniami uchwały Rady Gminy G. z dnia 28 maja 2004 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. (Dz. Urz. Woj. [...]. 2004r. Nr [...], poz. [...]). Przeznaczona do zainwestowania działka jest wykorzystywana rolniczo i pozostaje niezabudowana. Strony zgodnie przyjmują, że obszar spornej działki w części oznaczony jest symbolem MRj - teren zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej związanej z gospodarką rolną, hodowlaną i ogrodniczą oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z możliwością lokalizacji nieuciążliwych zakładów rzemieślniczych oraz nieuciążliwych usług, stanowiących uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, a w pozostałym obszarze działka stanowi teren oznaczony symbolem R - teren upraw polowych z dopuszczeniem zabudowy, dozwoloną lokalizacją zabudowy rolniczej i urządzeń infrastruktury technicznej. Planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem R (mapa projektowa), a łączna powierzchnia objęta inwestycją obejmuje: 9.980,82m˛, na którą składają się: powierzchnia zabudowana stacją transformatorową (16,71m˛), powierzchnia pod systemami fotowoltaicznymi (4.450,64m˛), powierzchnia biologicznie czynna, zieleń niska zagospodarowana w ramach farmy fotowoltaicznej (5.513,47m˛). Powierzchnia zabudowana systemami fotowoltaicznymi i projektowaną infrastrukturą ma obejmować 0,446735ha. Sąd podziela stanowisko skarżonych organów co do tego, że projektowana farma fotowoltaiczna nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, które jest dopuszczone na terenie oznaczonym symbolem R. Wojewoda, a także Starosta K. , odwołując się do ustawowej regulacji art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.), prawidłowo i zgodnie z prawem uznali, że farma fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, a nie urządzeniem infrastruktury technicznej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.