IV SA/Po 497/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego na czas określony oddala skargę Decyzją z dnia [...]2011 r. W. Komendant Wojewódzki Policji w P. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]2011 r. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym: Komendant Miejski Policji w K. Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...]2011 roku, działając na podstawie art. 6 f w związku z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 - ze zm.) w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., Nr 152 poz. 1732 - ze zm.), podwyższył st.asp. K. W. na okres od [...]2011 roku do [...]2011 roku dodatek służbowy na czas określony o kwotę [...] złotych do kwoty [...] złotych miesięcznie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż dodatek służbowy we wskazanej wysokości został przyznany po dokonaniu oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu odpowiedzialności oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W przedmiotowej decyzji wskazano również, iż st. asp. K. W. jest policjantem zdyscyplinowanym, sumiennym i pracowitym. Cechuje go poczucie odpowiedzialności, w służbie przejawia zaangażowanie. Pozyskaną wiedzę umiejętnie wykorzystuje w realizowaniu zadań służbowych oraz rzetelnie i terminowo wywiązuje się z czynności służbowych. Przedmiotowy rozkaz personalny doręczono stronie w dniu [...] 2011 roku, co dokumentuje własnoręczny podpis skarżącego na kopii rozkazu personalnego. Skarżący od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł odwołanie do W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., w którym wskazał, iż kwotę dodatku służbowego przyznaną Rozkazem Personalnym Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]2011 roku uważa za bardzo krzywdzącą zważywszy na treść uzasadnienia zawartego w przedmiotowej decyzji. W odwołaniu policjant zwrócił się z prośbą do W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o osobistą ocenę jego raportu ze szczególnym uwzględnieniem posiadanych przez skarżącego kwalifikacji zawodowych. Ponadto skarżący podniósł, iż - w jego przekonaniu - całokształt wzorowo pełnionej przez niego służby został zbyt nisko oceniony przez Komendanta Miejskiego Policji w K.. W dalszej kolejności skarżący wskazał również na swoje osobiste zaangażowanie w [...], nienaganną sprawność techniczną tego urządzenia, wysoką efektywność i wzorową dokumentację fotograficzną, które plasowały Komendę Miejską Policji w K. na wysokiej pozycji w Wielkopolsce. W. Komendant Wojewódzki Policji w P. decyzją z dnia [...]2011 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...]2011 r. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał na treść art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym na stanowiskach wykonawczych policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Wskazano również, że przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego stanowi, iż dodatek przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Jednocześnie, jak wskazano, wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust 4. cyt. rozporządzenia. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość zgodnie z § 9 ust. 2 uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Zauważono też, że w § 9 ust. 4 cyt. wyżej rozporządzenia określa się, że dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1, w związku z powierzeniem policjantowi nowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, a także za wzorową służbę. Z powyższego, jak wskazał organ, jednoznacznie wynikało, że podwyższenie dodatku służbowego ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny i decyzje w tym przedmiocie podejmuje przełożony właściwy w sprawach osobowych. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że w omawianym przypadku Komendant Miejski Policji w K. podwyższając skarżącemu dodatek służbowy o kwotę [...] złotych do kwoty [...] złotych, uznał, że jest ona adekwatna do oceny wykonywanych zadań i czynności służbowych przez wymienionego, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Jak zauważono, podwyżka nastąpiła na wniosek bezpośredniego przełożonego policjanta. Organ podkreślił jednak, że obowiązujące w tym zakresie przepisy nie obligują przełożonych do podwyższania posiadanej kwoty dodatku ze względu na długoletnią i nienaganną służbę. Nie dają zainteresowanemu policjantowi uprawnienia do wnioskowania o podwyżkę dodatku, gdyż dodatek ma charakter uznaniowy. Po analizie rozkazu personalnego stanowiącego przedmiot odwołania pod względem formalnym i prawnym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji przywołał w podstawie prawnej przepis art. 6 f ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji, który stanowi kto jest przełożonym policjanta, oraz art. 104 ust. 3 cyt. ustawy, który stanowi, że na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych - może - otrzymywać dodatek służbowy oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, który - jak wskazano - traktuje co do istoty sprawy tj. podwyższenia dodatku służbowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do sądu administracyjnego K. W. podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od rozkazu personalnego nr [...]. Skarżący oświadczył, że uzasadnienie zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z dnia [...]2011 uważa "za nieuczciwe i manipulacyjne". Skarżący wyjaśnił, że dodatek służbowy w kwocie poprzedniej, tj. [...] zł został ustalony i podwyższony przez Komendanta Miejskiego w K. podczas rozmowy służbowej 2 miesiące wcześniej i zagwarantowany za wzorowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych na powierzonym stanowisku. Autor skargi podniósł, że " wyjaśnienie literackie" podstawy prawnej przepisu art. 6 f ustawy z dnia 6.04.1990r uważa za swoiste zaprzeczenie poprzednich rozkazów z identycznym uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę W. Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami złożonej skargi. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wykazała, że odpowiadają one prawu. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że st. asp. K. W. na okres od [...]2011 roku do [...]2011 roku podwyższono dodatek służbowy na czas określony o kwotę [...] złotych do kwoty [...] złotych miesięcznie. Kwestią bezsporną pozostaje również, że wskazaną przez organ podstawą wydania decyzji na mocy, której skarżącemu podwyższono wskazany dodatek służbowy pozostaje art. 6 f w związku z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 - ze zm. – dalej jako: ustawa o Policji) w związku z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., Nr 152 poz. 1732 - ze zm.). W okolicznościach niniejszej sprawy kwestią sporną pozostaje ocena legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w kontekście istnienia po stronie organu obowiązku podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego o kwotę wyższą aniżeli przyznane [...] zł. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym (...) policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych - może - otrzymać dodatek służbowy. Zasady przyznania dodatku oraz jego wysokość uregulowane zostały przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzasadniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z treścią § 9 ust. 4 tego rozporządzenia dodatek służbowy - może - być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Przystępując do wykładni powołanych powyżej przepisów szczególną uwagę zwrócić należy na fakt użycia przez ustawodawcę słowa "może". Oznacza to, bowiem iż organom dano możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Instytucja uznania administracyjnego, dawniej określana w przepisach i literaturze prawniczej jako tzw. swobodne uznanie, jest pewną szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że nie ustawodawca - ale organ stosujący prawo - ma uwzględnić indywidualne warunki każdego przypadku, których stwierdzenie możliwe jest tylko na tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy (por. wyrok NSA z 11 września 1992 r., sygn. SA/Po 1087-1091/92). W świetle powyższego nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż decyzja o przyznanie dodatku oraz jego wysokości, poza górną granicą określoną w § 9 ust. 1 skazanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest decyzją uznaniową. Ustawodawca, bowiem przyznał organowi możliwość wyboru sposobu realizacji celu wyrażonego w przepisie ustawy, jakim jest dodatek służbowy funkcjonariusza Policji. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, niezależnie od powyższego, uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych k.p.a. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, czy nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z 25.05.2006 r., sygn. II SA/Wa 534/06). Mając, zatem za podstawę powyższe kryteria, należy wskazać, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają zasad uznaniowości. Przede wszystkim, bowiem podkreślić należy, że organ wskazał przyczyny dla których przyznał skarżącemu dodatek służbowy oraz wskazał, dlaczego otrzymał on dodatek w kwocie [...] zł. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, w ocenie organów kwotę [...] zł tytułem podwyższenia dodatku służbowego do kwoty [...] zł uznano za adekwatną do oceny wykonywanych przez skarżącego zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez skarżącego kwalifikacji zawodowych. Organ I instancji podkreślił, że podstawą przyznania skarżącemu dodatku służbowego we wskazanej wysokości była pozytywna ocena, dokonana przez bezpośredniego przełożonego, który wniósł o podwyżkę dla skarżącego policjanta. Argumentacja przedstawiona przez W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. jest spójna z wytycznymi zawartymi w treści przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzasadniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W świetle powyższego zaprezentowanej przez organy argumentacji nie sposób zarzucić naruszenia prawa. Dokonując oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów podkreślić, że - co do zasady - skarżący nie kwestionuje trafności poczynionych przez organy ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, a jedynie wskazuje on na "zbyt niską" ocenę wartości swoich dokonań zawodowych. Na etapie skargi skarżący wskazał również na okoliczność nową (niepodnoszoną w toku postępowania administracyjnego), aczkolwiek nieistotną dla oceny legalności w niniejszej sprawie, tj. fakt ustaleń ustnych, które miały miejsce 2 miesiące przed wydaniem kwestionowanego rozkazu personalnego. Ustosunkowując się do wskazanych zarzutów wskazać należy, że argumentacja skarżącego przedstawiona najpierw w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej (dotycząca zbyt niskiej, w przekonaniu zainteresowanego, oceny jego kwalifikacji zawodowych) a następnie zaprezentowana w skardze (dotycząca wcześniejszych, nieformalnych ustaleń, co do wysokości dodatku służbowego), pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Podkreślić, bowiem należy, że argumentacja skarżącego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. faktu przyznania dodatku służbowego oraz jego wysokości nie wiążą w żaden sposób ze wskazanymi przez skarżącego kwestiami. Ustawodawca, podniesionych przez skarżącego okoliczności w ogóle nie wiąże z żadnymi skutkami prawnymi, a przepisy prawa nie regulują sposobu gradacji wartości kwalifikacji zawodowych. Stąd nie sposób, również ze wskazanych w skardze powodów, orzekającym w niniejszej sprawie organom zasadnie zarzucić naruszenia prawa. Reasumując, rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd miał przy tym na uwadze, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie w niniejszej sprawie przepisów postępowania byłoby możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a więc – jedynie wówczas – jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono natomiast naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.