IV SA/Po 501/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Pismem z [...]03.2012r. skierowanym do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. M. W. wniósł o przyznanie mu pomocy finansowej na zakup opału argumentując to tym, że w wyniku represji władz pozbawiono go środków do życia. Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w J. pismem z [...].03.2012r. wezwał wnioskodawcę do umożliwienia w dniu [...]03.2012r. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Pismem z tego samego dnia wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku i złożenia dokumentacji określającej jego sytuację materialną i zdrowotną, którą przykładowo wymieniono. Pouczono wnioskodawcę, że nieusunięcie tego braku w terminie 7 dni lub w czasie wywiadu środowiskowego spowoduje odmowę przyznania świadczenia. Wnioskodawca w dniu [...].03.2012r. odebrał w/w pisma. W dniu [...].03.2012r. pracownicy MGOPS w J. nie zastali wnioskodawcy w domu, co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wnioskodawca nie złożył także żądanych dokumentów. Decyzją z [...].04.2012r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza J. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. odmówił przyznania M. W. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu opału z powodu braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym. Organ wskazał, że ów brak współdziałania polegał na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także na niezłożeniu jakichkolwiek dokumentów na podstawie których można byłoby ustalić sytuację materialno – bytową wnioskodawcy. Powołano się na art. 4 i 107 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2009r. , Nr 175, poz.362 ze zm.). Podkreślono, że zgodnie z art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym może być powodem odmowy udzielenia pomocy. Zaakcentowano, że wnioskodawca nie współpracował z pracownikiem socjalnym, co uniemożliwiło - wobec nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego i braku jakichkolwiek dokumentów - ustalenie sytuacji materialno bytowej wnioskodawcy, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia jego wniosku. Wskazano także, że wnioskodawca uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego od 2003r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W. podnosząc, że została ona wydana w wyniku przestępstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...]05.2012r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy powołując się na art.39 ust. 1 i 2, 106 ust. 4, 107 ust. 1 i 5 oraz art.11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie ma możliwości prawidłowej oceny celowości udzielenia pomocy. Dlatego też brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nieobecność skarżącego w domu we wskazanym terminie przy braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do tego terminu uniemożliwiła przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji stanowiła brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Wskazano również, że zaniechano przesłuchania wnioskowanych przez M. W. świadków, gdyż ich zeznania nie miały żadnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. W. podnosząc, że została ona wydana w wyniku przestępstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację prawną i faktyczną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 – zwanej dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja – jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji – nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. (art. 3 ust. 1 ustawy), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art.3 ust. 2 ustawy). Sygn. IV SA/Po 501/12 Skarżący wnosił o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup opału. Jak stanowi art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w tym również na zakup opału. W myśl art. 4 wspomnianej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Według zaś art.11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Ten właśnie przepis stanowił podstawę do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej. Obowiązek ten jest jak najbardziej aksjologicznie uzasadniony. Jest on racjonalny i logiczny. Niemniej jednak przepisy wspomnianej ustawy nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielenie świadczenia. Współdziałanie wnioskodawcy z organem jest nad wyraz istotne, gdyż pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Racjonalne jest oczekiwanie aktywnej postawy – w miarę posiadanych możliwości – od osoby domagającej się udzielenia jej pomocy. W konsekwencji obiektywnie bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczenia. (art.11 i 106 ustawy o pomocy społecznej). Organy udzielające pomocy społecznej są zobligowane do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Przechodząc do meritum. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie była odmowa przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby, lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie świadczenia, w tym również w postaci zasiłku celowego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten jest dowodem obligatoryjnym, jaki organ pomocy społecznej musi przeprowadzić, aby m.in. przyznać zasiłek celowy. Jak stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Natomiast w myśl art. 107 ust. 4 wspomnianej ustawy w przypadku ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej, niż co 6 miesięcy, i to mimo braku zmiany danych. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu ustawy z 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego. (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej Kpa) Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji oraz wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Ugruntowany jest już pogląd w judykaturze – który sąd orzekający podziela - że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym jest uniemożliwienie mu przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocy społecznej dokonania rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. (vide np. wyrok NSA z 06.05.2011r., sygn. I OSK 571/11, publ. Lex nr 965925 oraz wyrok NSA z 19.04.2011r., sygn. I OSK 60/11, publ. Lex nr 108038) Z brzmienia przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz z faktu, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu wynika, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym że argumentacja organu, co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 Kpa. W myśl tego przepisy organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu orzekającego powyższym obowiązkom organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie uczyniły zadość. Precyzyjnie przedstawiły w swoich decyzjach, powołując konkretne okoliczności, że skarżący swoim postępowaniem uchybił obowiązkowi współpracy określonemu w ustawie o pomocy społecznej. Z akt niniejszej sprawy niezbicie wynika, że skarżący swoim postępowaniem uniemożliwił przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Został on bowiem prawidłowo zawiadomiony przez organ I instancji o dacie, godzinie i miejscu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pouczono go także, że uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz nie złożenie dokumentów na podstawie których można ocenić jego sytuację rodzinną, materialną i bytową skutkować będzie oddaleniem jego wniosku. Skarżący nie wnosił zastrzeżeń co do daty, godziny i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a mimo to we wskazanej dacie i godzinie pracownik socjalny nie zastał nikogo w miejscu zamieszkania skarżącego. Ponadto skarżący wezwany do złożenia dokumentów potwierdzających jego sytuację materialną i zdrowotną nie złożył ich w wyznaczonym terminie. W konsekwencji swych zaniechań skarżący swoją postawą uniemożliwił organowi dokonanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących jego sytuacji rodzinnej, materialnej i bytowej. A tym samym w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej wykazał się brakiem współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Skarżący nie tylko nie wykazał się żadną aktywnością zmierzającą do uzyskania wnioskowanego zasiłku celowego, lecz wręcz swoją biernością i niechęcią współpracy pozbawił się możliwości jego uzyskania. Należy podkreślić, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze (w istocie o tożsamej treści) - które były co do meritum zgłaszanych zarzutów niezwykle lakoniczne – skarżący w ogóle nie wyjaśnił przyczyn dla których uniemożliwił przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz nie złożył żądanych dokumentów. Ogólne stwierdzenia skarżącego o nieprawidłowościach w działaniach organów zawarte w skardze i niczym nie poparte, nie wyjaśniają jego biernej postawy de facto uniemożliwiającej organowi pomocowemu wszechstronne rozpoznanie sprawy. Organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęły wszelkie wymagane przez ustawę o pomocy społecznej niezbędne działania do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji. Postawa skarżącego w istocie rzeczy uniemożliwiła organom prawidłowe ustalenie tegoż stanu faktycznego, co skutkowało niemożnością przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego. Wobec powyższego na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalono. ja