IV SA/Po 506/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.T. prowadzącego działalność pod firmą A na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu utworzenia służb BHP oddala skargę Nakazem z dnia [...].03.2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Pracy w P. vna podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012r. poz. 404, z późn. zm. zwanej dalej jako "u.p.i.p.") nakazano J.T. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A (zwanego dalej jako "Skarżący"): 1. utworzenie służby bhp poprzez zatrudnienie w niej pracownika służby bhp na podstawie umowy o pracę ze względu na zatrudnienie w zakładzie więcej niż 100 pracowników w terminie do [...].05.2015r. 2. zapewnić nieśliską powierzchnię podłogi na stanowiskach pracy znajdujących się w dziale montażu w budynku maszynowni i montażu zakładu przy ul. K. [...] w R. w miejscu gdzie powierzchnia posadzki wykonana jest z gładkich płytek w terminie do [...].05.2015r. 3. zapewnić równą posadzkę w pomieszczeniach pracy (zarówno budynek maszynowni i montażu jak i budynek mebli skrzyniowych oraz pomieszczenia lakierni suchej na terenie zakładu przy ul. K. [...] w R.) w tym na drogach komunikacyjnych i transportowych w terminie od [...].07.2015r. 4. zapewnić równą powierzchnię dróg komunikacyjnych i transportowych na terenie zakładu przy ul. K. [...] w R. tj. na terenie przyległym do budynków produkcyjnych w tym także budynków suszarni, szatni i kotłowni oraz na terenie przyległym do budynków produkcyjnych hali traków i maszynowni zakładu przy ul. [...] w terminie do [...].05.2015r. 5. zapewnić oznakowanie linii transportowych i komunikacyjnych na terenie magazynu mebli i magazynu dekoracji w zakładzie przy ul. [...] w terminie do [...].05.2015r. W odwołaniu J.T. wniósł o uchylenie pkt 1 nakazu, zarzucając nakazowi naruszenie art. 23711 § 2 Kodeksu pracy poprzez jego niezastosowanie. Wyjaśnił, że w zakładzie pracy zapewniono wykonywanie służby BHP powierzając jej zadania przedsiębiorcy spoza zakładu pracy, który bezpośrednio współpracuje z Głównym Specjalistą ds. BHP. W ocenie Skarżącego zawarcie umowy ze specjalistą spoza zakładu pracy czyni zadość wymogom art. 23711 § 2 Kodeksu pracy, gdyż w gronie pracowników brak było kompetentnych osób. Inspektor pracy błędnie przyjął, że wykonanie obowiązku odbywać się może wyłącznie poprzez zatrudnienie specjalisty na umowę o pracę. Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w P. decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 u.p.i.p. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania decyzji i ustalił termin wykonania decyzji na dzień [...].06.2015 r., a w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że oparł się na ustaleniach dokonanych przez inspektora pracy podczas przeprowadzonej kontroli , które udokumentowane zostały w protokole kontroli z dn. [...].03.2015 r. sygn.: [...]. Ustalenia te nie budzą wątpliwości, a Skarżący nie kwestionuje tych ustaleń. Powołując się na stanowisko Departamentu Prawnego Głównego Inspektoratu Pracy w sprawie powoływania służby bhp u pracodawców zatrudniających powyżej 100 pracowników zawarte w piśmie [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. organ odwoławczy wskazał, że pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ zaznaczył też, że z § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704 z późn. zm. zwanego dalej "rozporządzeniem z 2 września 1997r.") wynika, iż pracodawca zatrudniający od 100 do 600 pracowników tworzy wieloosobową lub jednoosobową komórkę albo zatrudnia w tej komórce pracownika służby bhp w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto zdaniem organu stanowisko to potwierdzają orzeczenia sądów administracyjnych w tym: Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 października 2006 r. (I OSK 263/06) , który stwierdził, że pracodawca zatrudniający ponad 100 pracowników zobowiązany jest utworzyć służbę bhp i zatrudnić pracownika tej służby. Jak wskazał organ odwoławczy art. 23711 § 1 Kodeksu pracy w sposób wyraźny wyróżnia dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwsza jest realizowana w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, a druga poprzez powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Odrębność tych dwu form potwierdza również § 4 tego przepisu, który stanowi, iż inspektor pracy może m.in. nakazać utworzenie służby bhp, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowi. "Służba bhp" jest więc inną formą niż "wykonywanie zadań służby bhp", bowiem w przeciwnym wypadku przepis § 4 w tym zakresie byłby zbędny. Tak więc zgodnie z § 1 art. 23711 Kodeksu pracy służbę bhp tworzy pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników, natomiast pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp bądź pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, bądź wykonuje te zadania w określonych w pkt 1 i 2 ww. przepisu sytuacjach. Jak zaznaczył organ odwoławczy w § 2 art. 23711 Kodeksu pracy przewidziano możliwość, w przypadku braku kompetentnych pracowników, powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Specjalista spoza zakładu pracy może wykonywać zadania służby bhp, a więc w zakładach zatrudniających do 100 pracowników. Tylko bowiem w takich zakładach nie ma obowiązku tworzenia służby bhp, a jej zadania można powierzać określonym osobom. Natomiast w przypadku "służby bhp" ani przepis art. 23711 Kodeksu pracy, ani żaden inny nie przewiduje takiej możliwości. Przepis ustawowy posługuje się pojęciem "pracownik", a więc musi to być osoba, zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy, zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Niedopuszczalne jest zastąpienie służby bhp podmiotem niebędącym pracownikiem u pracodawcy zatrudniającego powyżej 100 osób.  W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.T. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 23711 § 1 Kodeksu pracy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników ma obowiązek utworzyć w swoim zakładzie pracy służbę bhp i jednocześnie nie może powierzyć pełnienia tej funkcji osobie zatrudnionej na stanowisku pracy inspektora bhp. W ocenie Skarżącego pracodawca zatrudniający do 100 pracowników może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp określonemu pracownikowi. Pracodawca zatrudniający powyżej 100 pracowników musi utworzyć służbę bhp. Zdaniem Skarżącego pojęcie "powierzyć wykonywanie zadań służby bhp" zawiera się w szerszym pojęciu, jakim jest "stworzyć służbę bhp". Tym samym skarżący stoi na stanowisku, iż wykonanie obowiązku utworzenia służby bhp jest również powierzenie wykonywania zadań tej służby określonemu pracownikowi. Nie jest możliwe utworzenie służby bhp bez jednoczesnego powierzenia wykonywania zadań tej służby określonemu pracownikowi. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w P. decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] uchylająca nakaz Powiatowy Inspektor Pracy w P. z dnia [...].03.2015 r. nr [...] w zakresie określonego w nim terminu jego wykonania, zaś w pozostałym zakresie utrzymująca ten nakaz w mocy. Na wstępie dalszych rozważań zaznaczyć trzeba, że wydany przez organ I instancji zawierał pięć punktów, przy czym kwestionowany przez Skarżącego jest tylko punkt 1 tegoż nakazu, zobowiązujący Skarżącego do utworzenia służby bhp poprzez zatrudnienie w niej pracownika służby bhp na podstawie umowy o pracę ze względu na zatrudnienie w zakładzie więcej niż 100 pracowników. Zaskarżona decyzja wydana został na podstawie art. 23711 ust. 1 Kodeksu pracy, który w zdaniu pierwszym przewiduje, że pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. W § 2 art. 23711 Kodeksu pracy ustawodawca przewidział, że pracodawca - w przypadku braku kompetentnych pracowników - może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Pracownik służby bhp oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono wykonywanie zadań służby bhp, o którym mowa w § 1, a także specjalista spoza zakładu pracy powinni spełniać wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania zadań służby bhp oraz ukończyć szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy dla pracowników tej służby. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 263/06 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl, zwanej dalej jako "CBOSA") w § 1 powyższego przepisu w sposób wyraźny wyróżniono dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pierwsza jest realizowana w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, a druga poprzez powierzenie wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy.(...) Odrębność tych dwu form potwierdza również § 4 tego przepisu, który stanowi, iż inspektor pracy może m.in. nakazać utworzenie służby bhp, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowi. "Służba bhp" jest więc inną formą niż "wykonywanie zadań bhp", bowiem w przeciwnym wypadku przepis § 4 w tym zakresie byłby zbędny. Tak więc zgodnie z § 1 art. 23711 Kodeksu pracy służbę bhp tworzy pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników, natomiast pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp bądź pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy, bądź wykonuje te zadania w określonych w pkt 1 i 2 ww. przepisu sytuacjach sam. Podobne stanowisko zajmował NSA w wyrokach z dnia 9 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 1686/12, z dnia 17 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 612/12, CBOSA) W ostatnim z przywołanych orzeczeń, NSA zaznaczył też, że art. 23711 Kodeksu pracy należy odczytywać przy użyciu wykładni literalnej, zgodnie ze świadomym zamysłem ustawodawcy, nie zaś przy użyciu wykładni rozszerzającej, która powoduje w omawianym przypadku istotne wątpliwości interpretacyjne. Przy zastosowaniu wykładni literalnej przepis ten jest całkowicie jasny i nie budzi wątpliwości – podmiot zatrudniający powyżej 100 pracowników jest zobowiązany utworzyć służbę bezpieczeństwa i higieny pracy. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko judykatury. Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że bezspornym jest, iż Skarżący zatrudnia więcej niż 100 osób. A skoro tak, to w myśl art. 23711 ust. 1 Kodeksu pracy, zobowiązany on był do utworzenia służby bhp w prowadzonym przez siebie zakładzie pracy. Błędne jest stanowisko Skarżącego, iż wypełnił on obowiązek wynikający ze wskazanego przepisu, bowiem zapewnił wykonywanie zadań służby bhp poprzez zawarcie umowy ze specjalistą z poza zakładu pracy. Przepis 23711 ust. 2 Kodeksu pracy nie mógł jednak znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem Skarżący zatrudnia powyżej 100 pracowników. Możliwość powierzenia zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy dotyczy tylko sytuacji takiego pracodawcy który zatrudnia nie więcej niż 100 pracowników, co nie dotyczy Skarżącego. Z powyżej wskazany powodów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.