IV SA/Po 511/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Danuta Rzyminiak Owczarczak (spr) Protokolant ref.staż. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...]. nr [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus KP Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]działający z upoważnienia Starosty Z. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Z. orzekł o zawieszeniu prawa skarżącego Z.N. do zasiłku przedemerytalnego, ustalonego decyzją z dnia [...]r. Nr [...], za okresy od [...] do [...]stycznia 2004 r., od [...] do [...]lutego 2004 r., od [...] do [...] marca 2004 r. , od [...] do [...] maja 2004 r., od [...]do [...]czerwca 2004 r. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał przepis art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120 poz. 1252). W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż w trakcie pobierania zasiłku strona nie poinformowała Urzędu o uzyskiwanych dodatkowych przychodach, choć w decyzji przyznającej zasiłek została pouczona o obowiązku informowania w ciągu pięciu dni o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Organ wyjaśnił, iż na mocy art. 30 ust. 4 wyżej wskazanej ustawy jest organem właściwym do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, według zasad określonych w przepisach obowiązującej do dnia 31 maja 2004 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu z przeciwdziałaniu bezrobociu. Ustawa ta w art. 37n ust. 2 pkt 3 stanowiła, że prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tego tytułu oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku podstawowego dla bezrobotnych, a regulacja ta dotyczy także osób pobierających zasiłek przedemerytalny. Organ wskazał, iż wysokość 200% zasiłku podstawowego dla bezrobotnych w okresie od stycznia do lipca 2004 r. wynosiła w miesiącach styczeń i luty 1006,40 zł, w miesiącach marzec-lipiec 1008,40 zł, a w okresach tych strona pobierała odpowiednio 805,20 zł oraz 806,80 zł zasiłku przedemerytalnego. Uwzględniając wysokość przychodu osiągniętego przez stronę w Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w Z. w miesiącach styczeń-lipiec 2004 r. organ uznał, iż w miesiącach styczeń, luty, marzec, maj oraz czerwiec 2004 r. strona osiągnęła łączny dochód przekraczający 200% zasiłku podstawowego dla bezrobotnych i za okresy te zasiłek podlega zawieszeniu. Organ wyjaśnił ponadto, iż po uprawomocnieniu się decyzji zostanie wydana odrębna decyzja w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku przedemerytalnego. Składając odwołanie od powyższej decyzji Z. N. podniósł, iż w okresie od [...]stycznia do [...]lipca 2004 r. osiągał dochód z tytułu uczestnictwa w Radzie Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w Z.w formie ryczałtu za posiedzenia Rady. Wskazał, iż dochód ten jest potocznie nazywany dietą i tylko z powodu nieznajomości obowiązujących przepisów nie zgłosił tego w Powiatowym Urzędzie Pracy. Wnosząc o rozliczenie tego dochodu według zasad, które stosuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych odwołujący się wyjaśnił, iż osiągane dochody oraz koszty życia i leczenia uniemożliwiają mu spłatę kwoty, którą w świetle wydanej w sprawie decyzji zobowiązany będzie zwrócić. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], opartą na przepisach art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 pkt 6 i art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99 poz. 1001) oraz art. 37n ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.) w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120 poz. 1252) Wojewoda zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, w całości podzielając argumentację przyjętą przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż strona została w sposób prawidłowy pouczona o konieczności zawiadamiania o uzyskiwaniu dodatkowych dochodów, a w przypadku wątpliwości, co do wykonania tego obowiązku oraz możności uzyskania dodatkowych przychodów w sytuacji pobierania zasiłku przedemerytalnego, mogła zwrócić się do PUP celem ich wyjaśnienia W skardze na powyższą decyzję Z. N. wniósł o jej uchylenie, w całości powtarzając argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wyjaśnił dodatkowo, ze dieta otrzymana z tytułu udziału w posiedzeniach Rady Nadzorczej Spółdzielni nie była wynagrodzeniem stałym, jak również na tą okoliczność nie podpisywał żadnej umowy o pracę oraz umowy zlecenia. Wskazując na społeczny charakter prac wykonywanych na rzecz Spółdzielni i jej członków skarżący ponownie wyjaśnił, iż jego sytuacja materialna uniemożliwia zwrot kwoty ponad 4 tys. zł. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż nie zdawał sobie sprawy, że pełnienie funkcji członka Rady Nadzorczej Spółdzielni i otrzymywane z tego tytułu diety uznawane są za dodatkowe zatrudnienie. Zdaniem skarżącego PUP jako instytucja sprawująca nadzór nad wypłatą świadczeń przedemerytalnych powinna wyraźnie wyartykułować w przekazywanych pouczeniach, w jakich okolicznościach prawo do świadczeń podlega zawieszeniu. Podkreślił, iż w jego przypadku nastąpiło nieznaczne przekroczenie dopuszczalnych progów uzyskiwanego przychodu, a za zaistniały stan nie ponosi odpowiedzialności, bowiem nieświadomie naruszył obowiązujące przepisy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu, który skutkuje koniecznością jej uchylenia. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji rozpatrujące sprawę organy administracji publicznej powołały przepis art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120 poz. 1252). Zgodnie z tym przepisem dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych zasiłków i świadczeń przedemerytalnych za okres przypadający przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych spraw w zakresie przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych, dokonują powiatowe urzędy pracy według zasad określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przejecie wskazanych obowiązków przez ZUS nastąpiło z dniem 1 sierpnia 2004 r. Przedmiotowa sprawa dotyczy zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia [...] stycznia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r., przy czym zważyć należy, iż przepis art. 5 wyżej powołanej ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, stanowiący o zawieszeniu prawa do zasiłków i świadczeń przedemerytalnych oraz ich zmniejszeniu, wszedł w życie w dniu 01 sierpnia 2004 r., stąd w stosunku do całego wskazanego w zaskarżonej decyzji okresu zastosowanie mają zasady określone w art. 37n ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 04 kwietnia 2003 r. (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514). Przepis ten dotyczy materialnoprawnych przesłanek zawieszenia prawa do przedmiotowego zasiłku, podczas gdy podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia skargi ma ustalenie, czy w przypadku skarżącego zachodzą przesłanki do uznania, iż w okresie od dnia [...]stycznia 2004 r. do [...] czerwca 2004 r. pobrany przez niego zasiłek przedemerytalny ma charakter świadczenia nienależnego, bowiem wskazany przez organy rozpatrujące sprawę przepis art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych ma zastosowanie wyłącznie do świadczeń i zasiłków przedemerytalnych nienależnie pobranych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 04 kwietnia 2003 r. za nienależnie pobrane świadczenie uważa się, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (pkt 1), a także świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2). Tym samym, aby świadczenie mogło zostać uznane za nienależne musza zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do świadczeń, jednakże tylko wtedy, gdy pobierający świadczenie został pouczony o skutkach prawnych występowania tych okoliczności, albo też świadomie wprowadził w błąd urząd pracy, m.in. poprzez niepowiadomienie o uzyskiwaniu dodatkowych przychodów. Podstawą wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia będzie w pierwszym przypadku złożenie oświadczenia nieodpowiadającego prawdzie, czyli obiektywnie niezgodnego ze stanem rzeczywistym, zaś w drugim przypadku jest umyślność działania osoby pobierającej świadczenie. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sytuacji żaden z tych elementów nie wystąpił, albowiem skarżący nie został w sposób wyczerpujący pouczony o obowiązku informowania organu o zaistniałych zmianach powodujących utratę prawa do zasiłku w sytuacji, gdy z tytułu uczestniczenia w posiedzeniach Rady Nadzorczej Spółdzielni otrzymywał dietę, a tym samym brak takiego powiadomienia nie wynikał z zamiaru świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy, poprzez wskazane niepowiadomienie o uzyskiwaniu dodatkowych przychodów. Zważyć należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się tylko dwa ogólne pouczenia, które organ I instancji wystosował do skarżącego na przestrzeni ponad trzech lat od dnia przyznania zasiłku przedemerytalnego, z treści których nie wynika, aby miał on obowiązek poinformowania tego organu o przychodach uzyskiwanych z tytułów innych, aniżeli wymieniono w tych pouczeniach, w tym z tytułu uczestnictwa w posiedzeniach Rady Nadzorczej Spółdzielni. Pouczenia takiego nie zawarto w decyzji z dnia [...]r. (karta [...] akt administracyjnych) oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2001 r. (karta [...] akt administracyjnych), w których poinformowano skarżącego, iż podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub pozarolniczej działalności spowoduje zawieszenie prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Natomiast pismem z dnia [...]czerwca 2004 r. Nr [...]poinformowano skarżącego o wejściu w życie nowej ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz o okolicznościach mających wpływ na zmniejszenie lub zawieszenie prawa do świadczeń (zasiłków) przedemerytalnych (k. 28 akt administracyjnych). Jak wyżej wskazano nowe regulacje obowiązują od dnia 1 sierpnia 2004 r., stąd nie dotyczą okresu sprzed tej daty, a zważywszy, że wskazane pismo doręczono skarżącemu w dniu [...] czerwca 2004 r., dopiero z ta datą mógł on powziąć wątpliwości, co do istnienia obowiązku zgłoszenia uzyskiwanego dodatkowego dochodu. Jak słusznie skarżący podnosi, dla osoby nie znającej przepisów prawa otrzymywanie dochodu z tytułu podejmowania czynności społecznych, za które otrzymuje wynagrodzenie w formie diety, nie jest tożsame z uzyskiwaniem dochodów z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co obiektywnie łączy się z podpisaniem umowy o pracę lub umowy zlecenia oraz świadczeniem pracy. Wyjaśnić przy tym należy, iż przepis art. 37n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu był wielokrotnie nowelizowany, a zmiana, która wprowadziła obowiązek uwzględniania uzyskiwanych diet z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich, weszła w życie w dniu 01 kwietnia 2002 r. Akta administracyjne sprawy nie zawierają dokumentu, z treści którego wynikałoby, iż organ pouczył wówczas skarżącego o obowiązku poinformowania o uzyskiwaniu dochodów z tego tytułu, choć nowa regulacja w sposób o wiele bardziej restrykcyjny nakazywała podchodzić do możliwości uzyskiwania dodatkowych dochodów przez osoby otrzymujące zasiłki i świadczenia przedemerytalne. W tych okolicznościach nie można podzielić argumentacji organu II instancji, w myśl której to skarżący powinien czuwać nad stanem regulacji prawnych dotyczących otrzymywanego świadczenia. Obowiązek taki, jak również wynikający z niego obowiązek stosownego pouczania osób otrzymujących świadczenia, spoczywał na organie I instancji. W tych okolicznościach wypłacony skarżącemu za wskazane w decyzji okresy zasiłek przedemerytalny nie może zostać uznany za świadczenie nienależne i w konsekwencji nie jest możliwe dochodzenie jego zwrotu na podstawie art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Z tych powodów zaskarżona decyzja, która wydana została w oparciu o przepis art. 30 ust. 4 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, podlega uchyleniu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 37n ust. 2 wyżej powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 04 kwietnia 2003 r., prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zwieszeniu m.in. w przypadku osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 (pkt 3). W przedmiotowej sprawie zastosowano pkt 3 art. 37n ust. 2 wskazanej ustawy uznając, iż zsumowaniu podlega uzyskany przez skarżącego przychód z tytułu uzyskiwanej diety z racji pełnienia obowiązków członka Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w Z. oraz z tytułu uzyskanego zasiłku przedemerytalnego, przy czym zgodnie z tym przepisem uwzględniono kwoty przychodów uzyskanych w każdym z miesięcy podanych w piśmie tej Spółdzielni z dnia [...] stycznia 2005 r. (karta [...] akt administracyjnych). Zważywszy, że wskazany przepis nakazuje uwzględnianie przychodów uzyskanych w każdym z wymienionych miesięcy, rozpatrujące sprawę organy zobligowane były rozważyć, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zawieszenia prawa do zasiłku w sytuacji, gdy skarżący ostatni dochód uzyskał z tego tytułu w miesiącu czerwcu 2004 r. i jednocześnie za okres 6 m-cy 2004 roku uzyskał łączny przychód w wysokości [...]zł, przy czym od kwot tych nie odprowadzono składek na ubezpieczenie społeczne. Celem wprowadzenia instytucji zasiłków i świadczeń przedemerytalnych było przyznanie stałego świadczenia w formie zasiłku przedemerytalnego na okres do uzyskania emerytury tym osobom, które legitymują się stosunkowo długim okresem zatrudnienia, a które z uwagi na występujące w ich miejscowościach bezrobocie strukturalne pozostają bez pracy i w zasadzie nie mają perspektyw na jej otrzymanie. Jednocześnie celem ustawodawcy było aktywizowanie zawodowo osób młodych, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa socjalnego osobom które legitymują się odpowiednio długim stażem zatrudnienia, lecz nie osiągnęły wieku wymaganego do przyznania prawa do emerytury. W świetle powyższego w ocenie Sądu nie można było zawieszać prawa skarżącego do przedmiotowego świadczenia w sytuacji, gdy w poszczególnych miesiącach skarżący z tytułu uczestnictwa w pracach Rady Nadzorczej Spółdzielni uzyskał dochód w wysokości nie przekraczającej połowy wysokości otrzymywanego zasiłku przedemerytalnego i jednocześnie strony nie pouczono o utracie prawa do świadczenia w sytuacji, gdy łączny dochód przekroczy kwotę 1008,40 zł. Zasiłek ten stanowił dla skarżącego podstawowe źródło dochodu, stąd wobec konieczności jego zwrotu, z pewnością rozważyłby on zasadność aktywnego uczestniczenia w pracach na rzecz Spółdzielni i jej członków, za co otrzymał znacznie niższy dochód, który to dochód w świetle zaskarżonej decyzji stanowiłby jego jedyny dochód w wymienionych pięciu miesiącach. Pomijając rozważania na temat konstytucyjności znowelizowanego z dniem 1 stycznia 2002 r. przepisu art. 37n ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co z racji utraty mocy obowiązującej tej ustawy nie jest możliwe do stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż uwzględniając cel, któremu zasiłki przedemerytalne miały służyć oraz wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nie można zaakceptować rozstrzygnięcia, w którym pozbawia się skarżącego należnego mu świadczenia w wysokości 700 zł netto miesięcznie, pozostawiając mu w to miejsce na życie uzyskaną ze Spółdzielni kwotę 247 zł miesięcznie. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...]r. . Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia jest utrata prawa do świadczenia, które zostało stronie skarżącej już wypłacone. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus KP