IV SA/Po 521/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/B. Popowska Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz w dniu [...].09.2008r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej ustawa), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku J.S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego na terenie działki nr geod. [...] położonej w miejscowości S. Organ orzekający nie stwierdził aby przewidywana inwestycja była nie zgodna z przepisami prawa i naruszała interes osób trzecich. Odnosząc się do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów odnośnie zagrożenia pożarowego stwierdzono, iż w decyzji o warunkach zabudowy zapisano wymóg, iż budynek powinien spełniać wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr.75, poz. 690 ze zm.), które odnoszą się również do wymogów p.poż., zaznaczając, że w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej nie ma w omawianym przypadku obowiązku wyznaczenia koniecznych dróg dojazdowych przeciwpożarowych do wnętrz zabudowy atrialnej. Odnośnie możliwości lokalizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią uznano, że zachodzi w tym przypadku sytuacja opisana w treści §12 ust. 4 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 w/w rozporządzenia. Rozpatrując projektowaną zabudowę w kontekście ładu architektonicznego stwierdzono istnienie analogicznych rozwiązań w tym samym ciągu zabudowy. Budynki usytuowane na działkach nr ewid.: [....] i [...] oraz na działkach o nr ewid.: [...] i [...] stykają się ze sobą w granicy. Projektowany budynek gospodarczy ma zostać przybudowany do istniejącego budynku mieszkalnego. Należy dodać, że obecna "luka" w zabudowie, która ma być zabudowana budynkiem gospodarczym ma szerokość 3 m związku z czym nie jest możliwe by spełniała wymogi drogi pożarowej, nie stanowi również w szczególny sposób dopływu świeżego powietrza do wnętrz budynków atrialnych. W.K. reprezentowany przez adwokata A.S., kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniósł odwołanie, w którym decyzji Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz zarzucił naruszenie art. 8, art. 9 i art. 107 kpa. Jak podniesiono w odwołaniu organ orzekający w sprawie poruszając kluczową w sprawie kwestię lokalizacji zabudowy w granicy z działką sąsiednią wskazał na §12 ust. 4 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem wnoszącego odwołanie powołanie się na w/w przepisy jest nieprawidłowe, gdyż rozporządzenie to nie ma §12 ust. 4 pkt 3. Nawet przyjmując to za pomyłkę, to w §12 żaden ustęp nie ma pkt 3. Mając więc na uwadze, iż budowa na granicy działki sąsiedniej może mieć miejsce wyłącznie jako wyjątek od reguły, błędne wskazanie podstawy prawnej utrudnia zapoznanie się z argumentacją organu administracyjnego. Odwołanie od decyzji Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz wniosła również G.B. stwierdzając, że nie jest zgodne z prawdą stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, że na działkach w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa z pomieszczeniami gospodarczymi. Nieprawdziwe jej zdaniem jest również twierdzenie organu, że w trakcie rozpatrywania projektowanej zabudowy w kontekście ładu architektonicznego stwierdzono istnienie analogicznych rozwiązań w tym samym ciągu zabudowy na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...] i [...]. Na działkach tych nie występuje bowiem zabudowa gospodarcza tylko mieszkalna, a występujące zamknięcia wynikają z kształtu i umiejscowienia tych działek w architekturze osiedla. G.B. poruszyła również kwestię luki w zabudowie, na której ma stanąć budynek gospodarczy i wpływu tej luki na dopływ świeżego powietrza do budynków atrialnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpatrzeniu wniesionych odwołań w dniu [...] maja 2009r, wydało decyzję Nr [...], w której po przeanalizowaniu akt sprawy orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z obowiązującą ustawą, ustalenie żądanych warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. W tej sprawie oceny zasadności złożonego wniosku dokonano w analizie urbanistycznej sporządzonej przez arch. J.R. w oparciu o wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558 – dalej rozporządzenie). Analiza ta stwierdziła, że istnieje możliwość zrealizowania budowy budynku gospodarczego na dz.[...]. Kolegium uznało jednak, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób niepełny co może być podstawą do uznania, że została ona jednocześnie sporządzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób pobieżny. Jak zauważył organ odwoławczy cała zabudowa istniejąca w rejonie ul. M. została zrealizowana w ramach jednego zamierzenia budowlanego. Zabudowa tworzy wyraźną całość, zwłaszcza w zakresie tworzonego ładu przestrzennego. Patrząc na mapę stanowiącą załącznik do analizy urbanistycznej nie można nie zauważyć, że dla tej zrealizowanej zabudowy przyjęto zasadę, że działki tworzące dwa ciągi budynków -wschodnie i zachodnie, w obszarze analizowanym, co do zasady nie łączą się wzdłuż granic działek. Wyjątkiem jest zespolenie budynków na działkach nr [...] i nr.[..] oraz na działkach nr [...] i [...]. Podobną "rozdzielność" można zaobserwować w przypadku kolejnych ciągów budynków już co prawda poza obszarem analizowanym, ale w najbliższym sąsiedztwie np. (budynki na działkach nr [...], [...], [...] nie łączą się z budynkami na działkach nr [...], [...] i [...]). Taki układ zabudowy ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia przewietrzania istniejącej zabudowy. To wpływa na powstanie wątpliwości co do konieczności zrealizowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Zrealizowane osiedle bowiem tworzy kompletną zabudowę a nie zbadanie założeń planistycznych, które legły u podstaw realizacji tego osiedla czyni tę analizę zdaniem organu odwoławczego ułomną. Dopiero pełna i poszerzona analiza urbanistyczna może stanowić podstawę do sporządzenie nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wniósł J.S. zarzucając zaskarżonej decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 107 kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego. Odnośnie stanu faktycznego, zaskarżona decyzja zdaniem skarżącego abstrahuje od wymogów warunków określonych w artykule 61 ust.1 ustawy bowiem wszystkie punkty znajdują się w analizie przeprowadzonej przez architekta J.R., a planowana zabudowa wszystkie te warunki spełnia. Skarżący odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu decyzji kwestii przewietrzenia wskazał że nie ma żadnego przepisu dotyczącego tej kwestii, a powoływanie się na ład przestrzenny jest rażąco nieuzasadnione w sytuacji gdy budynek gospodarczy ma się znajdować z boku budynku, w miejscu praktycznie niewidocznym. Powoływanie się na ład przestrzenny miałoby może sens w momencie gdyby skarżący chciał dobudować kolejną kondygnację do budynku. Odnośnie podnoszonego w uzasadnieniu ładu przestrzennego oraz realizacji całej zabudowy w rejonie ul. Mielżyńskiego w ramach jednego zamierzenia budowlanego skarżący załączył opinię mgr inż. arch. E.S. (autora planu zagospodarowania przestrzennego osiedla), który nie widzi żadnych przeciwwskazań do zabudowy wolnej przestrzeni budynkiem gospodarczym, ani też wpływu tej zabudowy na działki sąsiednie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia prawnego organ odwoławczy stwierdził, że wydana przez niego decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie, wskazując przy tym na art. 61 ust. 1 ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się zaś do przywołanej skardze opinii architekta organ odwoławczy wskazał, że jest to opinia mająca charakter niewiążący, natomiast analiza przesłanek dotyczących spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy należy do organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego w istotnym stopniu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) i zakresem kompetencji organu drugiej instancji (art. 138 kpa), Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy przeprowadza postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Przepis art. 7 kpa nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe (wyjaśniające), zwłaszcza przez art. 77 § 1 kpa, nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 kpa, nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy rozpoznaje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 - LEX nr 48234; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 -LEX nr 166546). W przypadku skorzystania z uprawnienia do wniesienia środka odwoławczego przez więcej niż jedną stronę postępowania, organ ma obowiązek odnieść się do zarzutów podniesionych we wszystkich odwołaniach. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania nie zwalnia bowiem organu odwoławczego z konieczności odniesienia się do zarzutów. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji powoduje bowiem ponowne podjęcie czynności w sprawie przez organ I instancji. Brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu w przypadku ich zasadności, naraża więc stronę na ryzyko ponownego wadliwego prowadzenia postępowania i konieczność składania kolejnego odwołania. Powyższego organ odwoławczy wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie uczynił, pomijając w uzasadnieniu i nie odnosząc się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez adwokata A.S. (pełnomocnika W. K.), dotyczących m.in. kwestii budowy pomieszczenia gospodarczego na granicy działki sąsiedniej. Takie działanie organu odwoławczego w oczywisty sposób narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kpa), nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Ponadto wskazać należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, której istotnym elementem była ocena analizy urbanistycznej, poprzestał na stwierdzeniu, że analiza ta została sporządzona w sposób niepełny, pobieżny i niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uzasadniając negatywną ocenę tejże analizy nie wskazał jednak żadnych przepisów na podstawie których organ dokonał tejże oceny. Za prawidłowe nie można bowiem uznać ogólnego powołania na przepisy rozporządzenia. Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, w zaskarżonej decyzji nie wskazano powołanego w tejże odpowiedzi § 3 ust. 1 rozporządzenia ani normy prawnej zawartej w tym przepisie. Uniemożliwia to uznanie zaskarżonej decyzji za spełniającą wymogi art. 107 §3 kpa. Mając bowiem na względzie fakt, iż odpowiedź na skargę nie stanowi elementu uzasadnienia decyzji wskazać należy, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji - jest obowiązek organów administracyjnych - należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy, w toku załatwienia spraw. Motywy te, powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego - uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed sądem (zob. wyrok NSA z dnia 15.12.1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106). Naruszenie wskazanych wyżej zasad postępowania oznacza, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ odwoławczy uznać należy za przeprowadzone w sposób wadliwy. Mając powyższe na uwadze celem przywrócenia działania organu drugiej instancji do stanu zgodności z prawem zasadnym jest uchylenie decyzji organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu prowadząc ponownie postępowanie w sprawie powinien odnieść się do wszystkich zarzutów, w tym zarzutów podniesionych w odwołaniu adwokata A.S. (pełnomocnika W. K.) jak i uzasadnić decyzję w sposób zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.. 200 ppsa /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska ja