IV SA/Po 521/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej 4210 w Powidzu z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w Powidzu, działając na podstawie art. 7, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2, art. 13 pkt 2, art. 14 ust 1 oraz art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2013 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014r., poz. 1414, ze zm.), § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływana do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. nr 45, poz. 265 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania szer. P. N. (dalej: skarżącego), od rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015r., odmawiającego zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym Szer. P. N. pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę kontraktową na stanowisku służbowym młodszy ratownik sekcja Straży Pożarnej w 1 Bazie Lotnictwa Transportowego, na podstawie kontraktu zawartego na okres od dnia [...] lipca 2012r. do dnia [...] czerwca 2015r. na pełnienie zawodowej służby wojskowej Nr [...]. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący złożył wniosek o zawarcie kolejnego kontraktu. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Dowódca 1 Bazy Lotnictwa Transportowego wydał rozkaz personalny Nr [...], w którym odmówił zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu jest posiadanie przez żołnierza ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej, natomiast skarżący z ostatniej opinii służbowej otrzymał ocenę dostateczną. Podano, że w dniu [...] września 2014r. żołnierz został zaopiniowany przez Dowódcę Sekcji - Dowódcę Zastępu oraz, że został pouczony o prawie wniesienia odwołania do wyższego przełożonego. Skarżący odmówił przyjęcia opinii służbowej i złożył odwołanie do Komendanta Wojskowej Straży Pożarnej; opinię tę Komendant w dniu [...] października 2014r. utrzymał w mocy i doręczył skarżącemu. W odwołaniu od rozkazu z dnia [...] kwietnia 2015r. P. N. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonego rozkazu, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie oraz błędy w procesie opiniowania służbowego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w Powidzu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 15 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz wskazał, ze z uwagi na uzyskanie przez skarżącego oceny dostatecznej z opinii służbowej organ pierwszej instancji zasadnie odmówił zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że opinia służbowa po rozpatrzeniu odwołania, jak to miało miejsce w przypadku skarżącego, jest ostateczna, a więc nie służy od niej środek odwoławczy. Zdaniem organu skarżący w odwołaniu dąży do zmiany opinii poprzez kwestionowanie jej ustaleń. W myśl ust. 13 ww. ustawy opinia służbowa wydana wskutek odwołania jest ostateczna. Organ zwalniający jest związany wydaną okresową opinią służbową i nie może prowadzić postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację jej treści i zawartej w niej oceny. Postępowanie w sprawie opiniowania służbowego nie jest postępowaniem administracyjnym. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewiduje innych niż odwołanie środków rewizji opinii służbowej. Opiniowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. N., reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub uchylenia tych decyzji przez Sąd zarzucając naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającą na przyjęciu, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadnienie skargi w zasadzie sprowadza się do kwestionowania zasadności opinii służbowej, z której skarżący otrzymał ocenę dostateczną. Nadto skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy żołnierz może pełnić służbę kontraktową maksymalnie przez okres 12 lat. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu oznacza w praktyce, zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej zanim nabędzie on prawa do zaopatrzenie emerytalnego a w rezultacie oznacza to konieczność zmiany zawodu i poszukiwanie pracy. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w Powidzu w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w Powidzu oraz poprzedzający ją rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. Dowódcy 1 Bazy Lotnictwa Transportowego w sprawie odmowy zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu. Zgodnie z treścią art. 15 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm., dalej zwana ustawą), - żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową. Warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Stosownie natomiast do przepisu § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 265, dalej zwane rozporządzeniem), w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego. Powołany powyżej § 15 rozporządzenia nie ustanawia żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się dowódca jednostki wojskowej przy rozstrzyganiu, czy udzielać zgody na zawarcie kontraktu, czy też jej odmówić. W orzecznictwie sądowym jednoznacznie przyjmuje się, że decyzja w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu albo odmowy jego zawarcia ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Oceniając charakter prawny decyzji uznaniowej należy mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego dane przepisy lub instytucje zostały ustanowione. W orzecznictwie podkreśla się również, że żaden przepis materialnego prawa administracyjnego w trybie administracyjnym nie przyznaje skarżącemu prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, stąd złożenie wniosku przez skarżącego w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1348/05 i 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1655/11, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych jest to, by żołnierze zawodowi w trakcie trwania kontraktu byli w pełni dyspozycyjni i sprawni oraz wykonywali powierzone im zadania rzetelnie i profesjonalnie. Tak dalece idący prymat interesu publicznego nad interesem jednostki w tej dziedzinie jest w pełni usprawiedliwiony i zrozumiały. Dlatego też przepisy prawa nie tworzą w tym zakresie żadnych roszczeń ani gwarancji kolejnego zatrudnienia. Warunkiem koniecznym w procesie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie jest zapoznanie się organu podejmującego decyzję z opinią dowódcy jednostki wojskowej. Taki wymóg wynika wprost z przepisu § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia (por. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 7.11.2013 r., III SA/Łd 661/13, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013r. poz. 1355) zmieniony został art. 15 ustawy, poprzez dodanie ust. 3, zgodnie z którym warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. Zatem obecnie uznaniowość decyzji (zarzut skargi) w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu została znacznie ograniczona poprzez konieczność uzyskania przez żołnierza oceny dobrej z ostatniej opinii służbowej. A contrario, nieuzyskanie przez żołnierza co najmniej opinii dobrej w ostatniej opinii służbowej uniemożliwia zawarcie z nim kolejnego kontraktu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący ostatniej opinii służbowej uzyskał ocenę dostateczną, zatem Dowódca 1 Bazy Lotnictwa Transportowego, wydając rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2015 r., prawidłowo odmówił zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej. Wskazać także należy, że zgodnie z art.26 ust. 2 ustawy żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu, które przeprowadza się w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 15 października. Od opinii wydanej w dniu [...] września 2014r. skarżący, zgodnie z art. 26 ust. 11 ustawy wniósł odwołanie, które jednak nie zostało uwzględnione przez dowódcę. Dlatego też zgodnie z art. 26 ust. 13 ustawy opinia służbowa, stała się ostateczna. Zdaniem Sądu zarzuty, dotyczące przedmiotowej opinii nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 p.p.s.a. i art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Zatem zarówno przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2732/12, publikowany - http//orzeczenia.nsa.gov.pl ). Organom nie można zatem zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i tym samym naruszenia prawa. Wydany rozkaz spełnia przy tym wymogi decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Postępowanie było prowadzone we właściwym trybie i przez właściwe organy. Sąd nie stwierdził też innych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego rozkazu z obrotu prawnego (art. 145, art. 146 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.