IV SA/Po 521/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. spółka "[...]" sp. z o.o. (zwana dalej "Skarżącą") zwróciła się do Starosty [...] w przedmiocie udzielenia zgody na zmianę lasu-gruntu leśnego na użytek rolny. Przedmiotowa zmiana dotyczyła nieruchomości nr [...] o pow. 0,18 ha, obręb D., gmina T.. Skarżąca wskazuje, że na nieruchomości znajdują się dwie kategorie użytków: 1) 0,0502 ha stanowi drzewostan wycięty i powstałe w tym miejscu osiki i dębu o niskim zadrzewieniu poniżej 0,5 kwalifikującym do halizny oraz 2) 0,1298 ha – typowa halizna bez drzewostanu, co błędnie wskazano w operacie urządzania lasu. Drzewostan sosnowy liczy 60-70 lat na sąsiedniej działce (nr [...]), która nie jest przedmiotem wniosku, jednakże fakt ten ma uwidocznić niską użyteczność drzewostanu na działce [...], co z kolei ma uniemożliwiać – w ocenie Skarżącej – skomasowanie użytków rolnych, które obecnie nie są użytkowane. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta T. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z uwagi na brzmienie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwana dalej "k.p.a."). Z treści powołanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie wnosi osoba nie będąca stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn wniosek jest niedopuszczalny. Starosta T. w treści skarżonego postanowienia powołał się na drugą część hipotezy zawartej w art. 61a § 1 k.p.a., a więc sytuację, w której okoliczności sprawy nie dają możliwości na wszczęcie postępowania. Okolicznością uniemożliwiającą wszczęcia postępowania w ocenie Starosty [...] był fakt, że w przedmiotowej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone prawomocną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], w której organ odmówił zmiany na użytek rolny lasu o pow. 0,18 ha położonego na działce [...], obręb D., gmina T.. Sprawa w 2017 r. dotyczyła szerszego zakresu, bowiem wniosek Skarżącej obejmował zarówno działkę nr [...] jak i nr [...]. Odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2017 r. złożono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca zakwestionowała decyzje w obu instancjach i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 162/18 oddalono w całości skargę. W związku z powyższym, Starosta T. rozpoznając wniosek Skarżącej z [...] lutego 2019 r. uznał, że okoliczność rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, co do legalności obu decyzji z 2017 r. stanowi przesłankę odmowy wszczęcia kolejnego postępowania. Zażalenie na postanowienie z [...] lutego 2019 r. Skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. domagając się uchylenia postanowienia i powierzenia Staroście rozpoznania wniosku. Organowi I instancji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 61a § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwą interpretację. Skarżąca uzasadniła swoje zażalenie tym, że nie znajduje zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej względem pierwotnie rozstrzygniętej. O ile tożsamość podmiotowa jest istotnie zachowana, o tyle nie można, zdaniem Skarżącej, mówić o tożsamości przedmiotowej. Uzasadnieniem twierdzenia miał być fakt, że w sprawie z 2017 r. wniosek obejmował działki [...] oraz [...]. W sprawie zainicjowanej w 2019 r. wniosek dotyczy wyłącznie wyrażenia zgody na zmianę na użytek rolny lasu na działce o pow. 0,18 ha (nr [...]). Zdaniem Skarżącej ten fakt modyfikuje stan faktyczny w takim stopniu, że można mówić o nowej sprawie administracyjnej. Skarżąca wskazała, że nieruchomość, na której miałoby dojść do zmiany na użytek rolny lasu nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także nie stoi to w sprzeczności z zapisami właściwego studium o kierunkach rozwoju. Studium nie wprowadza jednostki bilansowej lasów, więc, zdaniem Skarżącej, zmiana zagospodarowania na działalność nieleśną stanowi przyszłe przeznaczenie terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że przyjęta przez Starostę [...] wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. jest prawidłowa, ponieważ, zdaniem organu II instancji, ustawodawca wprowadzając z dniem [...] kwietnia 2011 r. omawiany przepis, daje podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Przyczyną może być złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną w postępowaniu lub inna przyczyna uzasadniająca niedopuszczalność złożenia wniosku. Zdaniem organów obu instancji w sprawie zachodzi druga przesłanka z uwagi na fakt, że zachodzi zbieg tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ze sprawą z 2017 r., prawomocnie zakończoną decyzją Starosty [...]. Konsekwencją przyjęcia art. 61a § 1 k.p.a. ma być zapewnienie trwałości decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 § 1 k.p.a. W ocenie organów obu instancji tożsamość przedmiotowa przejawia się w tym, że zakres sprawy pierwotnej mimo iż szerszy, obejmował także zakres sprawy niniejszej. Wobec tego, że w 2017 r. te same organy jak i sąd administracyjny stwierdziły, że odmowa wyrażenia zgody na zmianę lasu-użytku leśnego na rolny jest zgodna z prawem, to sprawa została prawomocnie rozstrzygnięta i nie może być ponownie podejmowana dopóki nie zajdą takie zmiany w stanie faktycznym i prawnym, które pozwolą uznać, że istnieje nowa sprawa administracyjna. Tym samym nie jest możliwe rozpoznanie sprawy już raz rozstrzygniętej, ponieważ potencjalnie nowa decyzja byłaby obarczona przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec takiej interpretacji stanu faktycznego i prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...], na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Skargę na postanowienie organu II instancji wniosła Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2019 r. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającego je postanowienie Starosty [...], a także zasądzenie na jej rzecz zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podniosła w skardze naruszenie przepisu prawa procesowego przez niewłaściwą interpretację art. 61a § 1 k.p.a. Skarżąca wyłożyła ponownie rozumienie kwestionowanego przepisu uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, która stanowi łącznie z tożsamością podmiotową przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem Skarżącej, fakt, że wniosek z [...] lutego 2019 r. dotyczy węższego zakresu sprawy już prawomocnie rozstrzygniętej czyni niniejszą sprawę odrębną. Ta okoliczność wpływa na daleko idącą modyfikację stanu faktycznego, przez co można mówić o nowej sprawie administracyjnej. Skarżąca ponadto podniosła, że w rozumieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, formy zieleni na działce [...] nie stanowią lasu, co Skarżąca próbowała wykazać w swoich wnioskach, jednakże organy administracji publicznej nie rozpoznały tej kwestii ograniczając się tylko do materii procesowej tj. tożsamości spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje na enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami, zwana dalej "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie, przedmiotem postępowania jest kontrola zgodności z prawem postanowienia, na które przysługuje zażalenie w administracyjnym toku postępowania, a które kończy sprawę. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienia wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jednakże Sąd nie jest kompetentny, aby w zakresie rozstrzygania wykraczać poza granice sprawy. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według wyżej określonych granic kontroli, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddane ocenie postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem podjętej przez Sąd kontroli jest orzeczenie o zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Meritum sprawy stanowi ustalenie, czy istotnie można traktować o tożsamości sprawy niniejszej ze sprawą zakończoną prawomocną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] i decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], o których zgodność z prawem orzekł tut. Sąd w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 162/18. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie oraz gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1507/18). Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (art. 61a § 1 k.p.a.). "Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 208/19). W przedmiotowej sprawie analizie należy poddać drugą przesłankę stanowiącą podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego tj. wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn, przez wzgląd, na które postępowanie nie może być wszczęte. Zastosowany przez ustawodawcę zwrot "inne uzasadnione przyczyny" stanowi zwrot niedookreślony, który wymaga przybliżenia. Użyte przez ustawodawcę słowo "inne" nakazuje wnioskowanie, że mowa jest o katalogu otwartym okoliczności, które stanowią zbiór desygnatów "uzasadnionych przyczyn". W praktyce legislacyjnej przyjmuje się, że słowo "inne" pozwala zapewnić abstrakcyjność tekstu prawnego, aby zagwarantować możliwość zastosowania normy prawnej do nieokreślonej liczby przypadków. Z kolei analiza zwrotu "uzasadnione przyczyny" w ocenie Sądu wymaga poparcia dorobkiem orzecznictwa. I tak, "przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 1640/18). W innym wyroku NSA stwierdza, że "pojęcie >>innych uzasadnionych przyczyn<< nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. >>z innych uzasadnionych przyczyn<< może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy >>na pierwszy rzut oka<< można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania" (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 sygn. akt II OSK 615/17). Okoliczności uniemożliwiające wszczęcie postępowania negują wszelkie podstawy do jego prowadzenia. Tak przyjęte rozumowanie "innych uzasadnionych przyczyn" przez NSA, w ocenie Sądu zasługuje na rozwinięcie przez pryzmat niniejszej sprawy o stwierdzenie, że wystąpienie przyczyn uniemożliwiających uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego skutkuje wadliwością rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności o czym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W pkt 3 powołanego przepisu mowa jest o tym, że przesłanką nieważności jest sytuacja, w której sprawę już poprzednio rozstrzygnięto inną decyzją ostateczną. Wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest stwierdzić nieważność takiej decyzji. Na podstawie zebranego materiału dowodowego w administracyjnym toku postępowania przez organy obu instancji, należy stwierdzić, że sprawa zakończona w 2017 r. dotyczyła kwestii udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia lasu-gruntów leśnych o pow. 0,18 ha na rolne położonego na działce nr [...] oraz gruntów leśnych o pow. 0,17 ha na działce nr [...], obręb D., gmina T.. Stroną postępowania wówczas była Skarżąca. W administracyjnym toku instancji, sprawa została także rozpoznana także przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym stroną. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, należy stwierdzić jednoznacznie, że zachowana jest tożsamość podmiotowa, czego organy obu instancji, ani Skarżąca nie kwestionowały. Drugim i najważniejszy, aspektem analizy jest ustalenie istnienia tożsamości przedmiotowej w sprawie. Na podstawie ustaleń, wniosek Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. dotyczył wyrażenia zgody przez Starostę [...] na zmianę lasu-gruntu leśnego na użytek rolny na działce nr [...] o pow. 0,18 ha obręb D., gmina T., a także na działce nr [...] o pow. 0,17 ha obręb D., gmina T.. W sprawie w 2017 r. decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] orzeczono "odmówić wyrażenia zgody na zmianę na użytek rolny lasu o powierzchni 0,18 ha na działce nr [...] obręb D., gmina T. oraz lasu o powierzchni 0,17 ha na działce nr [...] obręb D., gmina T.". Organ II instancji z kolei orzekł w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...]. W powołanym już wcześniej wyroku tut. Sądu (IV SA/Po 162/18), orzeczono o legalności wydanych decyzji. Tym samym uznano za zgodne z prawem decyzję organu II instancji, która utrzymała w mocy decyzję, w której orzeczono brak zgody na zmianę na użytek rolny lasu na działce nr [...] jak i na działce nr [...]. Wniosek Skarżącej z [...] lutego 2019 r. dotyczył wyrażenia zgody przez Starostę [...] na zmianę lasu-gruntu leśnego na użytek rolny na działce nr [...] o pow. 0,18 ha obręb D., gmina T.. Wnioskodawca wskazywał kilkukrotnie, że ten wniosek ogranicza się jedynie do działki nr [...]. Biorąc pod uwagę, że wobec działki nr [...] o pow. 0,18 ha obręb D., gmina T., która została wskazana jako przedmiot sprawy w dacie [...] lutego 2019 r. orzeczono brak zgody na zmianę lasu-użytków leśnych na rolne decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] organu I instancji oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] organu II instancji (a ich zgodność z prawem potwierdził prawomocny wyrok w sprawie IV SA/Po 162/18) zachodzi w ocenie Sądu tożsamość przedmiotowa. W 2017 r. organy obu instancji rozstrzygnęły o braku zgody odrębnie dla działki nr [...]. Wniosek Skarżącej z [...] lutego 2019 r., mimo iż zakresowo jest węższy, dotyczy sprawy, w której zapadło już prawomocne oraz ostateczne rozstrzygnięcie – działki nr [...]. W związku z tym, Sąd uznaje, że wydane postanowienia Starosty [...] jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w trybie art. 61a § 1 k.p.a. odpowiadają prawu. Gdyby organy zdecydowały się na wszczęcie postępowania, a w sprawie zapadłoby rozstrzygnięcie, byłoby ono obarczone przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania orzeczona przez organy stanowi dowód respektowania zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., w której ustawodawca traktuje o zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. I tak, zdaniem NSA "wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego" (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1507/18). Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącą, w zakresie naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., Sąd uznaje zarzut za niezasadny. W sprawie, której przedmiotem jest zbadanie legalności zaskarżonego postanowienia zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, która stanowi inną przyczynę uzasadniającą niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponieważ wobec działki nr [...] zapadło już rozstrzygnięcie ostateczne i prawomocne, nie może być ponownie prowadzone postępowanie, gdyż byłoby ono tożsamy z tym, które w 2017 r. stanowiło część zakresu sprawy. Wówczas organy w obu instancjach orzekły odrębnie dla działki [...] Argument Skarżącej o odmienności ustaleń poczynionych w 2017 r. i w sprawie obecnej jest niezasadny. Na podstawie materiału dowodowego ustalono, że wniosek w 2017 r. dotyczył między innymi działki nr [...] o pow. 0,18 ha, a wniosek z 2019 r. – tylko działki nr [...] o pow. 0,18 ha. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2574/16). Organy ustaliły bez konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego, że w sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia jest ta sama działka, której właścicielem jest ten sam podmiot, wobec którego orzeczenie już zapadło. Niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1817/19). Wobec powyższego, skargę należało oddalić w całości, co Sąd uczynił w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.