IV SA/Po 523/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) WSA Maciej Dybowski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na akt Burmistrza Gminy i Miasta J. z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły 1. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, 2. określa, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus W dniu 08 lipca 2009 r. Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta J. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie powierzenia Pani A.J. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych im. Por. T.J. w S. na okres od dnia 01 marca 2006 r. do dnia 28 lutego 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w związku z uzyskaniem informacji dotyczącej wadliwości aktu powierzania stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w S., organ nadzoru wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta J. o doręczenie przedmiotowego aktu, oraz wyjaśnienie czy osoba, której powierzono stanowisko spełniła wszystkie wymogi określone w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. z 2003 r. Nr 89, poz. 826 z późn. zm), w szczególności, czy osoba ta spełniła wymóg z § 1 pkt 2 w/w rozporządzenia tzn. czy miała ukończone studia wyższe lub studia podyplomowe z zakresu zarządzania albo kurs kwalifikacyjny z zakresu zarządzania oświatą, prowadzony zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Burmistrz Gminy i Miasta J. pismem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] udzielił organowi nadzoru wyjaśnień oraz w załączeniu przekazał akt powierzenia z dnia 22 lutego 2006 r. i swoje pismo z dnia 6 lutego 2006r. nr [...] skierowane do Dyrektora Delegatury w P. Wielkopolskiego Kuratorium Oświaty. Z ww. pisma Burmistrza z dnia [...] maja 2009 r. wynika, że osoba, której powierzono stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych im. Por. T. J. w S. nie spełniała wymogu z § 1 pkt 2 rozporządzenia tzn. w dniu powierzenia stanowiska nie miała ukończonych studiów wyższych lub studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonego zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Wymóg ten uzupełniła w dniu 17 kwietnia 2007r. w następstwie przedłożenia zaświadczenia o ukończeniu kursu kwalifikacyjnego dla kadry kierowniczej. brak jest prawnych podstaw do działania kuratora polegającego na uznaniowym ustalaniu okresu powierzenia stanowiska. Wojewoda w dalszej części uzasadnienia skargi podniósł, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 256 poz. 2572 z późn.zm.) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, z zastrzeżeniem ust. 2, powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Przepis z art. 36a ust. 4 ww. ustawy stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 5c pkt 2 ww. ustawy zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust.1 ust. 4-6 wykonuje wójt ( burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek stanowisko dyrektora przedszkola, szkoły i placówki, o których mowa w art. 2 pkt 1-5, 7 i 10 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, może być powierzone nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który ukończył studia wyższe lub studia podyplomowe z zakresu zarządzania albo kurs kwalifikacyjny z zakresu zarządzania oświatą, prowadzony zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Wojewoda podkreślił, iż osoba, której zarządzeniem z dnia 22 lutego 2006r. powierzono na okres od dnia 1 marca 2006r. do dnia 28 lutego 2011 r. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych im. Por. T. J. w S. w dniu powierzenia jej tego stanowiska ( wydania zarządzenia), tj. nie spełniała wymogu z cytowanego wyżej § 1 pkt 2 rozporządzenia MEN i S z dnia 6 maja 2003r. Skarżony organ ww. zarządzeniem- aktem powierzenia w sposób istotny naruszył § 1 pkt 2 w/w rozporządzenia poprzez powierzenie stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w S. osobie, która nie spełniała wymogu zawartego w tym przepisie prawa. W ocenie organu nadzoru brak zastrzeżeń ze strony Kuratora Oświaty w P. (Dyrektora Delegatury Kuratorium w P.) w stosunku do zamiaru powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w S. również nie uchyla wadliwości zarządzenia, tym bardziej, że Burmistrz w swoim piśmie z dnia 6 lutego 2006r. nr [...] skierowanym do Dyrektora Kuratorium Oświaty Delegatury w P. pominął fakt, że osoba, której zamierza powierzyć stanowisko, nie spełnia wymogu z § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta J. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, iż akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest przede wszystkim aktem z zakresu prawa pracy umożliwiającym nawiązanie stosunku pracy z nauczycielem na zasadzie powierzenia na stanowisku dyrektora szkoły. Do konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych im. por. T. J. w S. zgłosił się jeden kandydat. Komisja konkursowa nie dokonała wyboru kandydata na stanowisko, gdyż kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów. Pismem z dnia 6 lutego 2006 r. w trybie art. 36a ust.2 ustawy o systemie oświaty Burmistrz Gminy i Miasta J. wystąpił do Dyrektora Delegatury Kuratorium w P. z informacją o zamiarze powierzenia Pani A. J. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w S. W terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko Kurator Oświaty w P. nie wniósł umotywowanego zastrzeżenia. Akt powierzenia wydany został, zatem po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty. Burmistrz dodał, że przedstawiciele organu sprawującego nadzór pedagogiczny uczestniczyli w postępowaniu konkursowym, posiadali dostęp do dokumentacji konkursu, jak również do wszystkich dokumentów związanych z wydaniem aktu powierzenia. Przypisywanie organowi prowadzącemu pominięcie faktów istotnych dla oceny spełniania przez kandydata wymogów niezbędnych do powierzenia stanowiska dyrektora stanowi oczywistą insynuację prowadzącą do wyprowadzenia wadliwych wniosków. Kompetencja z art.36a ust.2 ustawy o systemie oświaty stanowi wyłączną kompetencję kuratora oświaty i tylko ten organ administracji oświatowej jest uprawniony do władczego wypowiedzenia się, co do osoby kandydata w terminie zakreślonym przez ustawę. Obowiązkiem organu prowadzącego jest przedstawienie kandydata organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny. Skoro w ustawie mówi się o "braku zastrzeżeń" w terminie 14 dni od dnia przedstawienia, to tym samym milczenie organu sprawującego nadzór pedagogiczny należy rozumieć tak samo, jak wyraźne oświadczenie, że nie zgłasza on żadnych zastrzeżeń. Organ prowadzący nie miał obowiązku pytać, dlaczego kurator nie wniósł zastrzeżenia i czy posiadał pełną wiedzę o kandydacie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, iż powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Dlatego zarządzenie burmistrza w sprawie powołania na stanowisko dyrektora szkoły podlega nadzorowi wojewody (wyrok NSA sygn. OSK 439/04 z dnia 30.06.2004 r.). Stosownie zaś do art. 94 ust 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepis art. 36a ust. 4 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza stanowisko dyrektora ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przepis ust. 2 ma w tym wypadku odpowiednie zastosowanie, a to oznacza jedynie obowiązek przedstawienia tak ustalonego kandydata organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny. Nie można wskazanego przepisu interpretować jako obowiązku przedstawienia przez organ prowadzący organowi nadzoru opinii rady szkoły i rady pedagogicznej na etapie przedstawiania kandydata. Opinie te nie mają charakteru wiążącego. W myśl art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. powołanej ustawy powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia. Wskazany przepis nie określa wprost charakteru ustanowionego w nim terminu, wynika on jednak z istoty zawartej w nim regulacji prawnej. Uprawnienie do zgłoszenia umotywowanego zastrzeżenia, przyznane organowi nadzoru pedagogicznego powołanym przepisem, ma charakter "klasycznego" środka nadzorczego; jest elementem funkcji nadzorczych. W demokratycznym państwie prawnym, którego ustrojową podstawę stanowi zdecentralizowana samorządowa administracja publiczna i w którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, brak jest podstaw do rozszerzającej interpretacji uprawnień nadzorczych, niezależnie od tego, jakich zadań dotyczą. Nadzór, w tym także nadzór pedagogiczny, jest nadzorem prawnym. Oznacza to, że nie można domniemywać ani rozszerzać uprawnień nadzorczych poza granice wyznaczone przez prawo. Tym samym nie można stosować środków nadzoru w formie, terminie i trybie innym niż określone ustawowo. Powołany przepis wyznacza ustawowy 14-dniowy termin skorzystania przez organ nadzoru pedagogicznego ze środka nadzoru w postaci "umotywowanego zastrzeżenia", co do przedstawionego przez organ prowadzący kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Z przepisów nie wynika, by "przedstawienie kandydata" miało spełniać jakieś warunki. Jednakże należy podkreślić, iż warunki te wynikają z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 06 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. Nr 89, poz. 826 ze zm.). Stosownie do § 1 pkt 2 w/w Rozporządzenia stanowisko dyrektora szkoły może być powierzone nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który: ukończył studia wyższe lub studia podyplomowe z zakresu zarządzania albo kurs kwalifikacyjny z zakresu zarządzania oświatą, prowadzony zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Gminy i Miasta J. dnia 22 lutego 2006 r. powierzył Pani A. J. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych im. Por. T. J. w S. na okres od dnia 01 marca 2006 r. do dnia 28 lutego 2011 r. Jednakże w dniu powierzania A. J. tego stanowiska nie miała Ona ukończonych studiów wyższych lub podyplomowych, a więc nie spełniała wymogów zawartych w § 1 pkt 2 w/w Rozporządzenia. Dopiero pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r. przedłożono zaświadczenie o ukończeniu przez A. J. kursu kwalifikacyjnego dla kadry kierowniczej. Przepis Rozporządzenia wyraźnie mówi o konieczności posiadania dyplomu ukończenia wymaganych prawem studiów w dniu powierzania stanowiska dyrektora. Zgodzić się, zatem należy z Wojewodą, iż późniejsze uzupełnienie wymaganych prawem wymogów przez Dyrektora nie uchyla wadliwości przedmiotowego zarządzenia. Inną kwestią, zresztą niezasługującą na aprobatę Sądu jest twierdzenie Burmistrza J., iż "milczenie organu sprawującego nadzór pedagogiczny należy rozumieć tak samo, jak wyraźne oświadczenie, że nie zgłasza on żadnych zastrzeżeń". W ocenie Sądu argumentacja burmistrza odnosząca się do interpretacji art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie może się ostać. Przede wszystkim z wykładni językowej wspomnianego przepisu wynika jednoznacznie obowiązek przedstawienia organowi nadzoru pedagogicznego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłonionego w trybie konkursowym. W przedmiotowej sprawie organ gminy w sposób ewidentny, mając świadomość, iż pani A. J. nie spełniała warunku wynikającego z w/w Rozporządzenia, a będącego niezbędnym elementem poprzedzającym skuteczne powołanie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, nie poinformował o tym fakcie przedstawiciela Kuratorium Oświaty. Ustawodawca w art. 36a ustawy, obowiązek przedstawienia kandydata na to stanowisko nakłada pomimo faktu, że przedstawiciele kuratora oświaty z mocy prawa uczestniczą w komisji konkursowej. Nie sposób, jednak przyjąć, że uczestniczenie przedstawicieli kuratora w komisji konkursowej jest jednoznaczne ze znajomością kandydata, który w tym konkursie udziału nie brał. Zatem skoro A. J. nie uczestniczyła w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły, to Kurator Oświaty nie mógł mieć wglądu do dokumentów w/w osoby. Nie sposób, zatem uznać, iż posiadał wiedzę odnośnie braku wymaganych przez Nią kompetencji. W konsekwencji Sąd uznał za nieskuteczne powiadomienie pismem z dnia 06.02.2006 r. organu nadzoru pedagogicznego o zamiarze powierzenia stanowiska dyrektora A. J. Przyjęcie stanowiska Burmistrza odnośnie sposobu i formy powiadomienia organu nadzoru kłóci się, z gramatyczną wykładnią art. 36a ust. 2, który zawiera wymóg formalnego przedstawienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły właściwemu organowi nadzoru pedagogicznego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym orzekł o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem. W oparciu o przepis art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu. /-/M. Dybowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus ja