IV SA/Po 524/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W., K. H., B. W., M. W., E. K., B. J., J. A., M. J., J. J., K.. S., K. P. i D. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Ś. radca prawny G. L. wskazał, iż J. W., E. K., B. J., J. A., M. J., J. J., K. S., K. P. i D. K. udzielili mu pełnomocnictwa do dochodzenia roszczeń z tytułu wyrządzenia szkody w trybie art. 417 Kodeksu cywilnego. Szkoda owa w ocenie pełnomocnika wynika z wyzucia ze stanu własności nieruchomości położonej w M. działka nr [...] [...] [...], [...] i [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi Księgę Wieczystą KW nr [...] (zwanej dalej: Nieruchomością), a której właścicielem był A. J.. Spadek po A. i M. J., na mocy postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. (sygn. akt [...]) Sądu Rejonowego we [...] Wydział I Cywilny nabyli ww. mocodawcy i stąd też wynika ich interes prawny we wszczęciu postępowania. Pełnomocnik wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia Sąd Rejonowy uznał, że Nieruchomość, której właścicielem był A. J. wchodzi w skład majątku spadkowego i nie stanowi wkładu gruntowego w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.. Tymczasem pomimo uznania prawa własności do przedstawionej Nieruchomości na rzecz A. J., Naczelnik Miasta i Gminy [...] w imieniu Skarbu Państwa w ramach wykonywania władzy publicznej dokonał na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1989 r. rep. A nr [...] bezprawnej sprzedaży nieruchomości będącej własnością A. J.. Wbrew zatem swojej woli A. J. i jego spadkobiercy zostali pozbawieni nie tylko prawa własności opisanej rzeczy, ale jego stanu posiadania. Zdaniem pełnomocnika spełnione zostały wszelkie przesłanki ponoszenia odpowiedzialności przez Starostwo Powiatowe, na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego. Zdarzeniem powodującym szkodę było rozporządzenie się przez organ państwowy prawem własności przysługującym A. J. poprzez jego sprzedaż na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., a częściowo wymianę jego gruntów na rzecz J. S.. W ocenie pełnomocnika niewątpliwym jest również, że pomiędzy zdarzeniem, a szkodą występuje związek przyczynowy, o którym mowa w treści art. 361 Kodeksu cywilnego. Pełnomocnik wniósł o zwrot Nieruchomości na rzecz swoich Mocodawców lub zapłaty stosownego odszkodowania równego wartości utraconego mienia. Jednocześnie wskazał na dzień .. maja 2012 r. jako ostateczny termin załatwienia sprawy, pod rygorem wszczęcia postępowania sądowego. Dnia [...] marca 2012 r. Starosta Ś. (zwany dalej: Starosta) wydał decyzję o umorzeniu postępowania, uchyloną następnie przez Wojewodę [...] (zwanego dalej: Wojewoda) decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., zwanej dalej: Kpa), w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej: Ugn), po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców A. J. w sprawie zwrotu Nieruchomości lub wypłaty ekwiwalentnego odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej, umorzył postępowanie. Podstawą tej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i wynikające z nich wnioski. Organ ustalił, że A. J. na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia [...] maja 1946 r. nr [...] i wykonalnej decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza z dnia [...] listopada 1946 r. nr [...] stał się właścicielem Nieruchomości. Dla wskazanej nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej M. tom II dobra rycerskie, założono księgę wieczystą M. t. [...] k. [...] z wpisem własności na rzecz A. J.. Po zamknięciu ksiąg dawnych dla nieruchomości założono księgę wieczystą KW nr [...] (obecnie prowadzona w systemie elektronicznym pod nr [...]). Po przeprowadzeniu w 2011 r., na potrzeby innego postępowania administracyjnego, badań katastralnych ustalono, że wskazane wyżej parcele odpowiadają obecnie figurującym w rejestrze ewidencji gruntów obrębu M. działkom: [...][...] - pow. [...] ha-działka nr [...] pow. [...] ha; [...][...] - pow. [...] ha - część działki nr [...] pow. [...] ha; [...][...] - pow. [...] ha - działki nr [...] i [...] pow. [...] ha; [...][...] - pow. [...] ha - działka nr [...] pow. [...] ha. Prawo własności działek nr [...], [...], [...], [...] nabyła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. od Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1989 r. (akt notarialny Rep. A nr [...], zwana dalej: Umową sprzedaży). Działka nr [...] stanowi obecnie własność P. P. (na mocy umowy dożywocia zawartej z H. i J. (s. J.) S.), a została nabyta przez J. S. w wyniku wymiany gruntów w 1967 roku wraz z innymi działkami o łącznej powierzchni [...] ha, z gruntów będących własnością Skarbu Państwa, wchodzących w skład zasobu Państwowego Funduszu Ziemi (zwanego dalej: PFZ), a użytkowanych przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną RSP M. (zwaną dalej: RSP). W wyniku opisanej wymiany, Skarb Państwa - PFZ nabył obszar o powierzchni [...] ha, będący własnością J. S., w skład którego wchodziły m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], które następnie od Skarbu Państwa nabyła RSP (Umowa sprzedaży). W dniu [...] stycznia 2013 r. organ dokonał badania treści księgi wieczystej nr [...] (własność: Skarb Państwa) wraz z aktami tej księgi w [...] Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Ś.. Z księgi [...] wynika, że na skutek zawartej Umowy sprzedaży przez Skarb Państwa na rzecz RSP gruntów o pow. [...] ha z ww. księgi odpisano tę powierzchnię i scharakteryzowano numerycznie jakie działki odłączono, wśród nich wymieniono m. in. działki nr [...], [...], [...] i [...]. Nieruchomość o pow. [...] ha zapisano w KW nr [...] (obecnie [...]), własność RSP M.. Organ ustalił także, że z postanowienia Sądu Rejonowego we [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po zmarłym w dniu [...] marca 1991 r. we [...] i ostatnio zamieszkałym w [...] A. J. nabyli żona M. J. wraz z dziećmi, a spadek po zmarłej w dniu [...] sierpnia 1994 r. M. J. nabyły dzieci i wnukowie: córka J. I. W. z domu J., córka E. K. z domu J., syn B. K. J., córka J. A. z domu J., syn M. J., syn J. J., syn M. J., wnuk K.S., wnuczka K. T. P., wnuczka D. K.. Jednocześnie uwzględniono, że w dniu [...] grudnia 2013 r. radca prawny G. L. poinformował, że w związku ze śmiercią J. I. W. w jej miejsce wstępują: J.W., K. H., B. W. i M. W.. W załączeniu przedstawił uwierzytelnioną kopię aktu poświadczenia dziedziczenia oraz pełnomocnictwo od ww. osób do ich reprezentowania. Organ wziął pod również uwagę, że z ustaleń sądu poczynionych w toku rozpatrywania sprawy spadkowej wynika, że A. J. był członkiem RSP od [...] stycznia 1954 r. do [...] kwietnia 1959 r. Zmarli A. i M. J. do 1959 roku mieszkali z dziećmi w M., potem wyprowadzili się do Z. gm. S.. Sąd ustalił ponadto, że w chwili śmierci A. J. nie było wkładu gruntowego w RSP, a A. J. wg treści księgi wieczystej KW nr [...] nadal jest właścicielem nieruchomości gruntowej o pow. [...] ha położonej w M.. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że po wyprowadzce A. J. nieruchomość, której był właścicielem, znalazła się we władaniu PFZ, o czym świadczy m. in. protokół zdawczo - odbiorczy spisany w dniu [...] stycznia 1968 r. w sprawie przekazania w trwałe użytkowanie [...] ha gruntów PFZ położonych w M. na rzecz RSP, w skład których wchodziły m. in. działki nr [...], [...] i [...], jak również późniejsza decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. nr [...] o uznaniu RSP kandydatem na kupno m. in. dz. [...], [...], [...] i [...], a także opisana wyżej wymiana gruntów z 1967 r. (m. in. działka nr [...]). Zgodnie z sugestią Wojewody organ podjął próby zbadaniu losów nieruchomości do roku 1968, kiedy to przedmiotowy teren - jak już wyżej wskazano – został przekazany w użytkowanie RSP. Znajdował się on więc już wówczas w zasobach PFZ. Celem zbadania, w jaki sposób Skarb Państwa wszedł w posiadanie nieruchomości, przeszukano archiwum Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ś. (zwanego dalej: ODGiK) oraz dokonano badania ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów w IX Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Ś. Sądu Rejonowego w K.. W ODGiK w zbiorze dokumentów dot. parcelacji majątku M. prowadzonym w latach 1945-1967 odszukano wykaz rozrachunkowy nabywców działek pochodzących z majątku M. oraz zawiadomienie Sądu Grodzkiego w Ś. z dnia [...] stycznia 1947 roku dotyczące wpisu w nowej księdze wieczystej tom [...] wykaz [...] A. J. z M., jako właściciela parcel nr [...] [...],[...],[...],[...]o łącznej powierzchni 8.82 ha, nabytych na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia [...] maja 1946 r. W dokumentacji sporządzonej w 1949 r. "Badania (ankieta) w sprawie klasyfikacji gruntów" wyłożonej do wglądu dnia [...] grudnia 1949 r. istnieje wpis w Ip. [...] "J. A. czł. spółdz. z ref. ([...]) pow.[...] ha". Ponadto w zbiorze dokumentów z 1962 r. służących do sporządzenia rejestru gruntów obrębu M. znajduje się "wykaz zmian gruntowych" z 1960 roku, w którym przy nazwisku J. A. figurują dodatkowe wpisy: "RZS, użytk. lecz wł wystąpił", pozostałe wpisy są mało czytelne, choć można je zinterpretować jako "porzucił w 1959 (...)". W szczegółowym rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym założonym w sierpniu 1962 roku dla gruntów użytkowanych przez RSP nie odszukano żadnych wpisów dotyczących nieruchomości należących do A. J.. Ponadto odnośnie wyjaśnienia rozbieżności w powierzchni dawnych parceli nr [...] c - pow. [...] ha ustalono, że przy założeniu ewidencji gruntów w 1963 r. utworzono działki nr: [...] - pow[...]. ha, [...] - pow[...]. ha i [...] - pow[...]. ha (razem [...] ha). Obecnie obszar ten odpowiada działkom nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha a różnice wynikają z pomiarów geodezyjnych przeprowadzonych w 1967 r. oraz w 2000 r. W miejsce parceli [...] d - pow.1,02 ha przy założeniu ewidencji gruntów utworzono działki nr: [...] pow[...]. ha, [...] pow[...]. ha, [...] pow[...]. ha (razem [...] ha), następnie po pomiarze w 1967 r. nastąpił ubytek powierzchni (obecnie [...] ha) i zmiana nr działki na [...]. W dniu 23 października 2013 r. ponownie dokonano badania treści księgi wieczystej nr [...] (własność: Skarb Państwa) i zbiorów dokumentów w niej zgromadzonych w IX Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Ś.. Ponadto wykonano fotokopie wpisów w ww. księdze. W ocenie organu analiza zapisów w księdze wieczystej jak i zbiorze dokumentów nie wykazała, by w jakimkolwiek momencie ujawniono w niej nieruchomość należącą do A. J., zapisaną w KW nr [...]. Stwierdzono jedynie, tak jak podczas badania z dnia [...] stycznia 2013 r., iż z księgi tej na skutek zawartej Umowy sprzedaży przez Skarb Państwa na rzecz RSP gruntów o pow. [...] ha z ww. księgi odpisano tę powierzchnię i scharakteryzowano numerycznie (na podstawie aktu notarialnego i wypisów z rejestru gruntów), jakie działki odłączono. Wśród nich wymieniono działki nr [...], [...], [...] i [...]. Nieruchomość o pow. [...] ha zapisano w KW nr [...] (obecnie [...]), własność RSP . Analizie poddano także księgę wieczystą KW nr [...], oraz jej "poprzedniczkę" - dawną księgę wieczystą M. t. V k. [...], gdzie figuruje wpis własności na rzecz A. J. na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia [...] maja 1946 r. nr [...] i wykonalnej decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działki łącznie z oszacowaniem przydzielonego nabywcy inwentarza z dnia [...] listopada 1946 r. nr [...]. Nie znaleziono żadnych wpisów świadczących o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi. Organ uwzględnił, że – jak wynika z ustaleń poczynionych w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ś., o czym mowa była wyżej – w zbiorze dokumentów z 1962 r. służących do sporządzenia rejestru gruntów obrębu M. znajduje się "wykaz zmian gruntowych" z 1960 r., w którym przy nazwisku J. A. figurują dodatkowe wpisy: "RZS, użytk. lecz wł. wystąpił", a dalej prawdopodobnie zwrot: "porzucił w 1959". Analogiczny wpis figuruje przy nazwisku R. M., stąd w celach poznawczych postanowiono dokonać sprawdzenia, w jaki sposób Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości p. R. stanowiącej parcele [...][...][...][...],[...] o pow. [...] ha. W tym celu w dniu [...] listopada 2013 r. dokonano badania księgi dawnej M. tom V karta [...], gdzie jako właściciel figurował R. M.. Ustalono, iż w jego miejsce wpisano Skarb Państwa na podstawie aktu zrzeczenia się ziemi z 1964 roku sporządzonego w Państwowym Biurze Notarialnym w Ś.. Po analizie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż wskazanym jest uzupełnienie go o decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1967 roku dotyczącą przekazania gruntów PFZ na rzecz RSP. Decyzja ta stanowiła podstawę sporządzenia wspomnianego wyżej protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] stycznia 1968 r. w sprawie przekazania w trwałe użytkowanie [...] ha gruntów PFZ położonych w M. na rzecz RSP, w skład których wchodziły m. in. działki nr [...], [...] i [...]. Ustalono, iż decyzji tej brak zarówno w zasobie archiwalnym Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ś. jak też w IX Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Ś.. Wobec tego zwrócono się z wnioskiem do Archiwum Państwowego w [...] o wyszukanie i udostępnienie danych ze zbiorów archiwalnych dotyczących wspomnianej decyzji, co jednak nie przyniosło oczekiwanego efektu, gdyż - jak poinformowało Archiwum Państwowe w [...] przy piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. - "w niekompletnie zachowanym zespole akt nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z lat 1950-1973 nie odnaleziono decyzji", o której mowa wyżej. Organ zwrócił uwagę, że wniosek spadkobierców A. J. reprezentowanych przez r. pr. G. L. dotyczył zwrotu nieruchomości lub zapłaty odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennej na drodze procedury administracyjnej wynikającej z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono też, że wobec tego, iż organ II instancji podkreślił słuszność umorzenia postępowania odnośnie żądań dotyczących zwrotu nieruchomości lub przyznania nieruchomości zamiennej, Starosta w analizie zgromadzonego materiału dowodowego skupił się na roszczeniu dotyczącym zapłaty odszkodowania za nieruchomość. Organ ten wywodził, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powołując się na orzecznictwo sądowego organ argumentował, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 Ugn ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie Ugn, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez należnego odszkodowania. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w tym przepisie jest jednak uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należy się odszkodowanie. Reasumując organ wskazał, że z poczynionych przez niego ustaleń wynika, że działki nr [...], [...] (obecnie [...], [...]), [...], [...] i [...], położone w M., znalazły się w zasobie PFZ bez podstawy prawnej i bez odszkodowania, a następnie większość z nich została sprzedana RSP, a jedna z działek o nr [...] stała się przedmiotem wymiany gruntów. Nastąpiło więc, co prawda, w ocenie organu pozbawienie praw do nieruchomości i to bez ustalenia odszkodowania, jednakże art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzuje, iż obowiązujące przepisy (mające - jak wynika z orzecznictwa administracyjnego - zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie Ugn), muszą przewidywać ustalenie tegoż odszkodowania. Tymczasem brak podstawy prawnej przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa powoduje niemożność takiego stwierdzenia tj. wskazania przepisów przewidujących ustalenie odszkodowania. Skoro bowiem doszło do przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, jednakże nastąpiło to bez podstawy prawnej, to niemożliwym jest ustalenie na drodze administracyjnej odszkodowania ze względu na niemożność wskazania przepisów przewidujących jego ustalenie. Zdaniem organu, co do zasady, roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny i do rozpatrywania sporów na tym tle powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 Kpa). Jedynie wówczas, gdy ustawa przewiduje przyznanie odszkodowania w drodze decyzji organu administracji, możliwe jest rozstrzygnięcie roszczenia w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie brak zaś podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie, bowiem nie zostały spełnione przesłanki do jego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ skonstatował, że pozbawienie posiadania nieruchomości, nawet wskutek bezprawnych decyzji organów administracji, nie stanowi podstawy do dochodzenia odszkodowania z tego tytułu w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie przewidział bowiem w takiej sytuacji działania organów administracji. Zgodnie z regułą z art. 2 § 1 Kpa, sprawy te - jako mające charakter cywilnoprawny – należą do drogi postępowania przed sądem powszechnym. Tym samym postępowanie o zapłatę odszkodowania za nieruchomość, jak również o jej zwrot lub przyznanie nieruchomości zamiennej, stało się w całości bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: J.W., K. H., B. W., M. W., E. K., B. J., J. A., M. J., J. J., K.S., K. P. i D. K. reprezentowani przez r.pr. G. L., zaskarżając przedmiotową decyzję w całości. Rozstrzygnięciu organu I instancji pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli poprzez uznanie, iż skoro w dokumentacji wieczystoksięgowej i archiwalnej brak decyzji w przedmiocie pozbawienia prawa własności A. J. to działanie Skarbu Państwa odbyło się bez podstawy prawnej bez uwzględnienia całokształtu sytuacji prawnej oraz społeczno - gospodarczej występującej w okresie pozbawienia prawa własności i niedostrzeżeniu okoliczności, iż odpowiednia decyzja nie została wydana podówczas, co nie stanowi przeszkody w wydaniu takowej w obecnym stanie prawnym; - art. 105 § 1 Kpa poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy z uwagi na braki w materiale dowodowym oraz istnienia przesłanek do uznania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, zasadnym było merytoryczne rozpatrzenie wniosku Odwołujących; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nastąpiło to bez podstawy prawnej i bez wynagrodzenia; - art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952r. (ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994r. - Dz. U. 1995, Nr 26, poz. 175), a tym samym naruszenie zasady uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i obligującego władze państwa do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk w kontekście odmowy wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za bezprawne pozbawienie prawa własności nieruchomości; - art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 Ugn poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego zainteresowanym w związku z pozbawieniem prawa własności nieruchomości ich spadkobiercy bez odszkodowania z uwagi na brak podstawy prawnej, podczas gdy takie działanie Skarbu Państwa nosi znamiona wywłaszczenia, a wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w odniesieniu do działań odnoszących skutki prawne przed dniem wejścia w życie ustawy możliwe jest na podstawie obowiązującej Ugn; a także błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji poprzez błędne uznanie, iż po stronie skarżących brak jest roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego, gdzie z prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż takie roszczenie istnieje. Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie uregulowania art. 138 § 2 Kpa. Uzasadniając postawione zarzuty pełnomocnik wskazał, że umorzenie postępowania traktować należy jako wynik ścieśniającej wykładni uregulowań zawartych w Ugn i brak uwzględnienia podstawowych zasad polskiego systemu prawnego. Zaistniały stan rzeczy może – w ocenie pełnomocnika – zostać konwalidowany przy zastosowaniu art. 129 ust. 5 Ugn, który mocą art. 233 Ugn reguluje również sprawy wszczęte przed wejściem ustawy w życie. Zdaniem odwołujących się nie można z całą pewnością wykluczyć, iż decyzja w przedmiocie wywłaszczenia nie została nigdy wydana. Okoliczność trudności w jej odnalezieniu nie może jednak rzutować negatywnie na ocenę zasadności roszczenia wnioskodawców. Pełnomocnik nie zgadza się też z twierdzeniami organu pierwszej instancji o jedynie cywilnoprawnym charakterze roszczenia i - z powołaniem na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – wywodził, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter administracyjnoprawny. Odesłanie na drogę cywilną ocenia, jaki próbę odwrócenia uwagi od sedna problemu. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda opisał ustalony przez siebie stan faktyczny w sprawie, który jest zbieżny z ustaleniami organu I instancji. Zdaniem organu z ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego wynika, iż w sprawie nie doszło do wywłaszczenia jako takiego. Organ podkreśli, że wprawdzie poza sporem pozostaje, iż A. J. utracił władanie nad nieruchomością, zaś Skarb Państwa owo władanie objął. Tym niemniej wniosek, iż jedynym i oczywistym powodem takiego stanu rzeczy jest dokonane wywłaszczenie, jest – w ocenie organu - zbyt daleko idący. Nie istnieje bowiem żadne domniemanie, które nakazywałoby z przesłanki utraty władania nad rzeczą wnioskować o jej wywłaszczeniu. Organ podkreślił także, że wywłaszczenie jest określoną instytucją prawa publicznego i oznacza pozbawienie lub ograniczenie prawa do rzeczy na podstawie indywidualnego aktu prawnego. Wbrew stanowisku odwołujących się, nie istnieje żadne pojęcie wywłaszczenia sensu largo, które mieściłoby w sobie zdarzenia prawne inne niż wynikające z powołanej definicji (jak podano w odwołaniu - "noszące znamiona" wywłaszczenia). Organ skonstatował, że, podzielając przywołane w uzasadnieniu odwołania stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości ma charakter administracyjnoprawny, trzeba z całą stanowczością podkreślić, iż szkody wynikłe ze zdarzeń niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia, mogą być rekompensowane jedynie na drodze cywilnoprawnej. Wojewoda wywodził, że organy administracji publicznej powołane są do orzekania w kwestii wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia za nie odszkodowania. Jednak termin "odszkodowanie" może okazać się mylący. Nie chodzi bowiem o rekompensatę szkody jako takiej, a o wynagrodzenie straty spowodowanej działaniami podjętymi przez władzę publiczną. Działania te jednak nie mają charakteru deliktu, a zatem nie może być do nich stosowana, przynajmniej w postępowaniu administracyjnym, reguła pełnej rekompensaty wynikająca z art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. Organy administracji publicznej me wymierzają zatem odszkodowania za delikty oraz działania pozaprawne Skarbu Państwa, a jedynie ustalają wysokość kwoty pieniężnej należnej byłemu właścicielowi nieruchomości, która nadto rekompensuje li tylko stratę doraźną (wartość gruntu i jego części składowych), bez uwzględnienia jakichkolwiek innych elementów szkody w jej ujęciu cywilistycznym. W ocenie Wojewody w sprawie brak decyzji wywłaszczeniowej został przesądzony i z takim stwierdzeniem nie może być kontestowana okoliczność fizycznego braku takiej decyzji w aktach. Postępowanie wywłaszczeniowe nie jest bowiem zdarzeniem, po którym nie pozostaje żaden formalny ślad. W sprawie tymczasem brak nie tylko akt takiego postępowania, ale również jakichkolwiek wzmianek urzędowych, zmian w ewidencji gruntów czy wpisów do księgi wieczystej. Brak wywłaszczenia nie jest nadto okolicznością, która w toczącym się postępowaniu poddawałaby się w ogóle procesowi dowodzenia. Skoro bowiem nie ma żadnej obiektywnie istniejącej przesłanki, z której można by wywodzić dokonanie wywłaszczenia, to za wiążący należy przyjąć stan przeciwny, a mianowicie jego brak. Zdaniem organu nie mają zatem racji odwołujący się twierdząc, iż trudności w odnalezieniu dokumentacji nie mogą rzutować na ocenę zasadności roszczenia. Dla merytorycznego orzekania w sprawie organy administracji publicznej musiałby bowiem bezsprzecznie ustalić, iż owa sprawa objęta jest zakresem ich kognicji, co oznacza wykazanie dokonania wywłaszczenia wobec A. J.. Według organu zatem skoro nie udało się tego w żaden sposób wykazać, roszczenie skarżących, abstrahując od jego zasadności i możliwości egzekwowania, nie przynależy w ogóle do drogi administracyjnej. Zdaniem organu zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Odwołujący się de facto stawiają dwa zarzuty tj.:niepełną i błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do przyjęcia, że wywłaszczenia nie dokonano oraz umorzenie postępowania i brak ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika zasadność roszczenia, a sam wymiar odszkodowania jest możliwy na podstawie obowiązujących przepisów. Organ odniósł się jednak kolejno do wszystkich podniesionych zarzutów wskazując, co następuje. Odnośnie do obrazy art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, Wojewoda podał, powołując się na orzecznictwo sądowe, że fakt, iż strona nie zgadza się przyjętym przez organy oraz sąd sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznaczą, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Ustalenia Starosty są wyczerpujące i miarodajne dla oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś organ prawidłowo stwierdził brak roszczenia nadającego się do rozpoznania na drodze postępowania administracyjnego. Zarzuty oscylujące wokół braku wymiaru odszkodowania nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem Starosta prawidłowo zastosował art. 105 § 1 Kpa, wobec ziszczenia się stanu objętego jego dyspozycją (bezprzedmiotowość). Skoro bowiem organ pierwszej instancji ustalił, iż roszczenie skarżących nie należy do drogi administracyjnej, zobowiązany był umorzyć postępowanie (obligatoryjność). Wbrew stanowisku odwołujących się, nie mógł zatem orzec merytorycznie, albowiem wówczas orzekłby w sprawie nieobjętej zakresem swojej kognicji. Odnosząc się do standardów krajowych i międzynarodowych przewidujących wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem, Wojewoda wskazał, że decyzja administracyjna w przedmiocie ustalenia i zapłaty odszkodowania może być wydana jedynie w konsekwencji podjęcia przez państwo legalnych działań wywłaszczeniowych. Roszczenia odszkodowawcze wynikające z jakichkolwiek innych zdarzeń prawnych nie są objęte zakresem kognicji organów administracji publicznej. Kolejno organ odniósł się do zarzutów dot. art. 129 ust. 5 pkt 3 Ugn wskazując, że z punktu widzenia tego przepisu nie jest obojętne, w jakich warunkach prawnych i faktycznych do tego przejęcia doszło. Odjęcie prawa własności musiałoby się odbyć w ramach sprawowania imperium przez władzę publiczną, a jednocześnie przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia musiałyby w ogóle przewidywać zań odszkodowanie oraz żaden z przepisów obowiązujących w okresie pomiędzy wywłaszczeniem a ustaleniem odszkodowania nie mógłby powodować, iż roszczenie w tej drugiej dacie stało się przedawnione. Konieczne byłoby łączne spełnieni tych trzech przesłanek. Z kolei art. 233 Ugn wprost traktuje o "sprawach wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną". Tymczasem ustalono, iż żadna sprawa nie była dotychczas wszczęta i prowadzona. Stwierdzono zaistnienie pewnego stanu faktycznego, który być może posiada swoją doniosłość na gruncie obowiązujących przepisów, jednakże ów stan nie był nigdy przedmiotem postępowania administracyjnego, co wyklucza adekwatność i zasadność stosowania art. 233 Ugn. Reasumując organ skonstatował, że sprawa, jako wyłączona z drogi administracyjnej, jest bezprzedmiotowa. W ustalonym zaś stanie fatycznym skarżący mogą poszukiwać ochrony swoich praw na drodze powództwa cywilnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik odwołujących się, zwanych dalej: skarżącymi, zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i zarzucając (ponad zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji): 1) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uznanie przez organ II instancji (podobnie jak organ I instancji), iż skoro w dokumentacji wieczystoksięgowej i archiwalnej brak decyzji w przedmiocie pozbawienia prawa własności A. J. to działanie Skarbu Państwa odbyło się bez podstawy prawnej bez uwzględnienia całokształtu sytuacji prawnej oraz społeczno-gospodarczej występującej w okresie pozbawienia prawa własności i niedostrzeżeniu okoliczności, iż odpowiednia decyzja nie została wydana podówczas, co nie stanowi przeszkody w wydaniu takowej w obecnym stanie prawnym; 2) naruszenie art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak ochrony prawa własności zawierający się w nie zasądzeniu słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, 3) naruszenie art. 128 ust. 1 Ugn poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nastąpiło ono bez wynagrodzenia; 4) błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji poprzez błędne uznanie, iż po stronie skarżących brak jest roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego, podczas gdy z uwagi na dokonane w latach 60-siątych XX wieku przez Skarb Państwa pozbawienie prawa własności nieruchomości jednoznacznie wskazuje na fakt zaistnienia w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia; 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ab initio Kpa (poprzez jego niezastosowanie) polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz uchylenie w całości, poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie Sąd stwierdza, że badając zgodność z prawem decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, podstawą umorzenia postepowania przez organ II instancji, a następnie utrzymania tej decyzji w mocy przez organ II instancji był brak podstawy materialnoprawnej do spełnienia żądania skarżących zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. w trybie administracyjnym. W tym miejscu wskazać należy, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że został umocowany do dochodzenia roszczeń z tytułu wyrządzenia szkody w trybie art. 417 Kodeksu cywilnego. Pełnomocnik wniósł o zwrot Nieruchomości na rzecz swoich Mocodawców lub zapłaty stosownego odszkodowania równego wartości utraconego mienia. Jednocześnie wskazał na dzień [...] maja 2012 r. jako ostateczny termin załatwienia sprawy, pod rygorem wszczęcia postępowania sądowego. W związku z zażaleniem stron na bezczynność Starosty organ ten, w piśmie do organu II instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. (k. [...] akt administracyjnych) wskazał, że ów "wniosek" potraktował jako pismo będące ostatecznym przedsądowym wezwaniem do zapłaty, a charakteru tego upatrywał w cywilnoprawnych podstawach roszczeń (wskazany art. 417 Kodeksu cywilnego). Na skutek uznania zażalenia za uzasadnione organowi I instancji został wyznaczony termin do załatwienia sprawy (k. [...] akt administracyjnych). W związku z powyższym Starosta zwrócił się do pełnomocnika skarżących o sprecyzowanie żądania wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżących wskazał dopiero, i to w sposób ogólny, że roszczenie jest oparte na uregulowaniach ustawy o gospodarce nieruchomościami i wnioskodawcy domagają się zwrotu nieruchomości, albo odszkodowania, albo przyznania nieruchomości zamiennej. Sąd stwierdza, że słusznie wskazał Wojewoda, iż podstawy do wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie żądań skarżących nie dają im przepisy zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, gdyż działki stanowiące przedmiot niniejszego postepowania nie zostały przejęte względnie nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie żadnego z aktów prawnych wymienionych z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taki wniosek wypływa z analizy akt sprawy i nie zakwestionował go skutecznie pełnomocnik skarżących. W tej mierze należy przyznać słuszność organom, które przeprowadziły w tym zakresie szczegółowe postepowanie dowodowe i dokonały jego prawidłowej oceny. Brak zaś podstawy materialnoprawnej do spełnienia żądania w trybie administracyjnoprawnym musi skutkować umorzeniem postępowania, jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 3 Kpa). Jednocześnie przesądzenie o braku lub istnieniu tytułu prawnorzeczowego do działek będących przedmiotem postępowania nie jest rolą ani organów administracji, ani sadów administracyjnych, bowiem temu służy stosowne postępowanie, jednak nie jest nim postępowanie administracyjne. Aktem stanowiącym podstawę do rekompensat, jakich domaga się strona skarżąca, jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przewiduje ona możliwość zadośćuczynienia za niezgodne z prawem przejęcie nieruchomości poprzez m.in. zwrot czy wypłatę odszkodowania, ale tylko w sytuacjach wyraźnie w niej przewidzianych. Działki, za przejęcie których skarżący domagają się rekompensaty nie przeszły – jak już wskazano powyżej – na Skarb Państwa w żadnym z trybów przewidzianych ta ustawą, bowiem ani nie zostały wywłaszczone, ani przejęte w trybie przepisów wymienionych w art. 216. Nie było zatem podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. uzupełnionego [...] stycznia 2013 r. W rezultacie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego - jako bezprzedmiotowego - nie narusza przepisu art. 105 §1 Kpa. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.