IV SA/Po 529/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] /-/ B. Popowska /-/ J. Stankowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak IV SA/Po 529/06 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Wojewoda, na podstawie art. 123 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia wniosku S. M. o przyznanie świadczenia przedemerytalnego dla pracowników byłego przedsiębiorstwa gospodarski rolnej. Odmawiając rozpatrzenia wniosku Starosta P. wskazał, iż zgodnie z treścią art. 150b ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do którego znajduje zastosowanie art. 150a ust. 5, wniosek taki należało złożyć do dnia 28 lutego 2006 r. we właściwym powiatowym urzędzie pracy. Wniosek złożony został po tym terminie (8 marca 2006 r.) i nie podlegał rozpatrzeniu. Na postanowienie Starosty P. S. M. wniosła zażalenie. Podniosła, iż nie posiada wykształcenia i wiedzy o obowiązujących terminach. Ze względu na stan materialny nie stać jej na zakup prasy. Ponadto, pracownicy urzędu przyjmujący podanie nie udzielili jej odpowiednich informacji. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wojewoda podał, iż według wyjaśnień Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w P. stosowne informacje były udzielane przez pracownika punktu informacyjnego oraz ogólnie dostępne w gablotach na terenie urzędu. Stwierdził, że nie ma podstaw do obarczania organu odpowiedzialnością za niedoinformowywanie zainteresowanej w przedmiotowej kwestii. Ponadto, osoby zamieszkałe na terenie powiatu p. nie mogą uzyskać świadczenia przedemerytalnego w trybie art. 150b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – gdyż nie jest to obszar uznany za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Na postanowienie Wojewody S. M. wniosła skargę. Wskazała, iż w przedsiębiorstwie gospodarki rolnej pracowała wiele lat. W jej ocenie trudne warunki pracy w gospodarstwie uzasadniają przyjęcie wniosku do rozpoznania, a jego odrzucenie jedynie wskutek uchybienia terminu uznała za nieadekwatne. Sytuacja materialna skarżącej jest bardzo trudna, nie ma ona szans na znalezienie zatrudnienia. Nie zgodziła się z podanym przez organ argumentem, iż obszar powiatu p. nie jest zagrożony bezrobociem. Jej zdaniem zasłużyła swoją pracą na to, by móc żyć godnie, bez stresów, głodu i poniżania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji publicznej w danej sprawie, zatem jego kontrola zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 150b ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) pracownikowi byłego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w okresie od dnia 1 stycznia 2002 r. do 31 lipca 2004 r. spełniał warunki określone w art. 37k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dnia 1 stycznia 2002 r., z wyłączeniem wyrazów "w dniu 7 listopada 2001 r." W myśl art. 37k ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. pracownikowi byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli posiadał status bezrobotnego oraz spełniał łącznie następujące warunki: osiągnął wiek – co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna; posiadał okres uprawniający do emerytury – wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn; był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej przez okres co najmniej 10 lat oraz zamieszkiwał w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Przepis art. 150b ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odsyła do art. 150a ust. 5-9. Zgodnie z art. 150a ust. 5 ustawy osoba uprawniona może złożyć wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego do dnia 28 lutego 2006 r. do właściwego powiatowego urzędu pracy. Mając na względzie powyższe, pozytywne rozpatrzenie wniosku zależy od spełnienia warunków wymienionych w art. 37k ust. 9 ustawy z 1994 r. oraz od złożenia go w terminie określonym w art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przeciwnym razie należy odmówić przyznania świadczenia przedemerytalnego w formie decyzji administracyjnej. Wynika to z art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowi, iż w sprawach przyznania i odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego wydaje się decyzje administracyjne. Pozostawiając wniosek bez rozpoznania (odmawiając rozpatrzenia wniosku) Starosta P. uchybił przepisom co do formy jak i sposobu załatwienia sprawy. Nie było podstaw do odmowy merytorycznego rozpatrzenia wniosku ze względu na niezachowanie terminu o jakim mowa w art. 150a ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Termin ten ma charakter materialnoprawny. Złożenie wniosku z jego uchybieniem, jest przesłanką do odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego, a rozstrzygnięcie takie powinno zapaść co do meritum i mieć formę decyzji administracyjnej (art. 6 pkt 6 lit. b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), jako że dotyczy spełnienia warunków do uzyskania uprawnienia. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na formę rozstrzygnięcia, w przypadku wniosku złożonego po terminie o charakterze materialnoprawnym, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 26/99 (publ. ONSA 2000, Nr 2 poz. 69). Wskazał, iż odmowne rozpatrzenie wniosku następuje w formie decyzji administracyjnej, co wprost wynika z przepisów ustawy będącej podstawą tego wyroku. W sprawie z wniosku S. M. nastąpiło analogiczne uchybienie terminu o charakterze materialnoprawnym, a jednocześnie przepis art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z 1994 r. stanowi, iż w sprawach odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego wydaje się decyzje administracyjną. Jednocześnie Sąd zauważa, iż nie zachodziły przesłanki do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 k.p.a. Takie potraktowanie podania może nastąpić jedynie w przypadku braku wskazania adresu wnoszącego (i nie ma możliwości jego ustalenia) lub nie uzupełnienia w terminie innych warunków ustalonych w przepisach prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie tego przepisu wymagało ustalenia czy wadliwa forma załatwienia sprawy przez Starostę P. miała lub mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd miał na względzie prezentowany w doktrynie (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 547), jak i orzecznictwie (postanowienie z dnia 11 lipca 1984 r. SA/Wr 309/84, publ. ONSA 1984, Nr 2, poz. 61, wyrok z dnia 21 lutego 1994 r. I SAB 54/93, publ. OSP 1995, Nr 11, poz. 222 z glosą aprobującą B. Adamiak i J. Borkowskiego) pogląd, iż błędne nazwanie decyzji administracyjnej postanowieniem nie odbiera jej charakteru aktu załatwiającego sprawę co do istoty. Załatwienie wniosku S. M. nie ograniczało się jedynie do przyjęcia wadliwej formy rozstrzygnięcia. Z sentencji postanowienia wyraźnie wynika, iż nie wydano (w istocie) decyzji odmownej, a odmówiono merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Wadliwa forma i sposób załatwienia sprawy miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Odmowa rozpatrzenia wniosku wywołuje bowiem skutek prawny odmienny (jakby wniosek w ogóle nie został złożony), aniżeli ten, który nastąpiłby w przypadku odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego w formie decyzji administracyjnej. Podnoszone przez skarżącą zarzuty, iż nie miała ona wiedzy na temat obowiązujących terminów, nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, iż nie ma możliwości przywrócenia terminu o charakterze materialnoprawnym (por. wyrok z dnia 14 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1120/96, publ. Lex Polonica nr 341787; w ocenie Sądu okoliczność przebywania podatnika na zwolnieniu lekarskim nie miała istotnego znaczenia w sprawie wniosku o zastosowanie formy karty podatkowej, który należało złożyć w określonym prawem terminie). Pogląd taki podziela również Sąd w niniejszym składzie. Nie można również uznać twierdzeń skarżącej w kwestii kwalifikacji obszaru jaki zamieszkuje jako zagrożonego szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Z punktu widzenia przesłanek przyznania świadczenia przedemerytalnego nie jest prawnie relewantna subiektywna ocena wnioskodawcy, a uznanie określonego obszaru za zagrożony bezrobociem w trybie przewidzianym przepisami. Określenia takiego dokonywała Rada Ministrów w formie rozporządzenia wydanego na podstawie art. 37h ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W województwie [...] jedynie powiat s. i z. uznano za obszary zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Wynika to z przepisu art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji to – utrzymując w mocy bez zmian zaskarżone postanowienie – także narusza prawo. W sprawie, ze względu na pominięcie wskazanych wad postanowienia z dnia 20 marca 2006 r., Wojewoda również dopuścił się uchybienia przepisów. Sąd zwraca uwagę, iż organ w postępowaniu odwoławczym stoi na straży praworządności i jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w świetle obowiązującego prawa i ograniczenie postępowania jedynie do zarzutów zażalenia naruszało art. 7 i 77 k.p.a. Organ odwoławczy nie jest związany granicami zażalenia, ale z urzędu obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty P. /-/ B. Popowska /-/ J. Stankowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak AT