IV SA/Po 53/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia odrzucić skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] grudnia 2016 roku J. W. (zwana dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...].11.2016 roku nr [...], które – jak podkreśliła skarżąca - nie zostało jej doręczone, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych. Dnia [...] lipca 2016 roku A. W. (zwana dalej: Wnioskodawczyni) reprezentowana przez pełnomocnika – brata W. N. (zwanego dalej: Brat Wnioskodawczyni; Pełnomocnik) zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (zwanego dalej: GOPS) z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...], Kierownik GOPS odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Wnioskodawczyni reprezentowanej przez Pełnomocnika, wskazując, że podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Od powyższego postanowienia zażalenie do SKO wniósł Pełnomocnik Wnioskodawczyni wskazując, że nie zgadza się z wydanym postanowieniem. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Kierownik GOPS, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 roku prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z dnia [...] lipca 2016 roku. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wnioskodawczyni oraz jej Pełnomocnik, reprezentowani przez radcę prawnego. W skardze podniesiono, że w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest sytuacja, w której podanie złożone przez osobę posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych lub przez jej pełnomocnika organ administracji uznaje za nieważne i nieobowiązujące do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że dotyczy ono osoby cierpiącej na demencję starczą. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], w związku z art. art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) i w tym właśnie trybie Kolegium uwzględniło skargę w całości i uchyliło w całości zaskarżone postanowienie SKO z dnia [...] października 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Zespół orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalił i zważył, że zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tymczasem w wyniku błędnej oceny dowodów organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazano, że Wnioskodawczyni nie jest osobą ubezwłasnowolnioną i jako taka udzieliła w dniu [...] lipca 2016 roku pisemnie pełnomocnictwa Bratu do działania w sprawie umieszczenia jej w domu pomocy społecznej. Powyższe pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy. Uznając zatem wniosek strony za skutecznie wniesiony organ odwoławczy wskazał, że Kierownik GOPS rozpoznając sprawę wszczętą wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 roku, przeprowadzi postępowania administracyjne w sprawie skierowania Wnioskodawczyni do domu pomocy społecznej oraz wyda stosowne rozstrzygnięcie. Na to rozstrzygnięcie autokontrolne, opisaną na wstępie skargę do sądu złożyła wnuczka Wnioskodawczyni – skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania – tj. art. 61 § 1, art. 61 a § 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu, skutkującym uznaniem W. N. za stronę postępowania, podczas gdy został on jedynie ustanowiony pełnomocnikiem bez prawa ustanawiania dalszych pełnomocników; oraz rozdziału 8 Działu I (Doręczenia) Kpa w związku z art. 28 tej ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuznaniu skarżącej za stronę postępowania, skutkujące niedoręczaniem skarżącej pism administracyjnych, w tym zaskarżonego orzeczenia oraz niepouczeniem skarżącej o prawie i terminie złożenia środka zaskarżenia od tego orzeczenia. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że nie została uznana za stronę postępowania, pomimo że przede wszystkim właśnie skarżąca mam interes prawny w braniu udziału w ustalaniu, czy jej babcia – Wnioskodawczyni - powinna znaleźć się w domu pomocy społecznej, jak tego chce jej Brat. Skarżąca wskazała, że nie są jej znane prawdziwe intencje Brata Wnioskodawczyni, natomiast dziwi ją fakt, że przez wiele lat, mieszkając w P. Ś., nie interesował się losem siostry i uczynił to dopiero teraz mając 83 lata. Skarżąca podkreśliła, że to ona opiekuje się babcią i mieszka wraz z nią pod jednym dachem. Posesja jest własnością ojca skarżącej, a syna Wnioskodawczyni. Skarżąca wskazała także, że babcia ma orzeczony stopień niepełnosprawności, o czym nie napisano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, opierając się tylko na formalnym braku ubezwłasnowolnienia. Podkreśliła, że w związku z tym, że to skarżąca jest jej faktyczną opiekunką, otrzymuję zasiłek z tego tytułu, ponieważ to ona sprawuje nad A. W. całodobową opiekę. Brat babci wykorzystuje natomiast jej niepełnosprawność i brak świadomości w związku z wiekiem i demencją, do rzekomego reprezentowania jej interesów. Natomiast, w ocenie skarżącej, naprawdę chodzi mu o zwrot nakładów na dom. Twierdzi on bowiem, że włożył w niego dużo pieniędzy. Na dowód powyższego skarżąca załączyła do skargi artykuł prasowy. Podkreśliła, że według niej po prostu podsunął niczego nie świadomej babci dokument do podpisu dotyczący tego, jakoby miał ją reprezentować. Babcia zaś mogła taki dokument podpisać nie wiedząc, co robi. Zdaniem skarżącej jej osobę od początku pomija się celowo w postępowaniu. Tymczasem jest najbliższą krewną Wnioskodawczyni obok jej Brata. Skarżąca wskazała także, że Brat Wnioskodawczyni nie powinien z kolei korzystać ze statusu strony, bo - jak stwierdziło Kolegium – uzyskał on od Wnioskodawczyni pełnomocnictwo do reprezentowania jej praw. Może zatem – w ocenie skarżącej – działać w jej imieniu, ale nie w imieniu własnym. Skarżąca wskazał na nieścisłości w tej mierze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - na stronie 3 i 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazując, że raz mówi się, że jest on stroną postępowania, raz, że pełnomocnikiem, podobnie raz, że jest pełnomocnikiem, a raz, że wnioskodawcą. W ocenie skarżącej w konsekwencji uznania jej za stronę postępowania powinny zostać powtórzone wszystkie czynności administracyjne w sprawie, gdyż nie doręczono jej do tej pory żadnego pisma, do którego mogłabym się odnieść. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) jest niedopuszczalne. W myśl natomiast art. 50 § 1 Ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 Ppsa). W tym miejscu wyjaśnić należy, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 89, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SO/Bk 13/12, LEX nr 1289343). Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, LEX nr 1689510). Wprawdzie oba te orzeczenia wydane zostały na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), niemniej jednak zachowały aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Aktualna regulacja nie zrywa zatem łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, iż o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SO/Bk 13/12, LEX nr 1289343). W administracyjnym postępowaniu interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z przywołanym art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powołanym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1579/16, LEX nr 2190243). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy bowiem wskazać, że ani w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 964 z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 57 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), ani też w samej tej ustawie o pomocy społecznej (aktualny Dz.U. z 2016 r., poz. 930 j.t. z późn. zm.) nie ma autonomicznej definicji strony postępowania. W takiej sytuacji ocena tego, kto jest stroną musi uwzględniać art. 28 Kpa. Tymczasem przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć, jak wskazano, jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa - polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (tak: (por. przywołany wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, LEX nr 1689510). Na tym tle wskazać należy, że w orzecznictwie uznaje się, że stroną w postępowaniu o skierowanie do domu pomocy społecznej nie jest nawet osoba bliska skierowanego tylko z tego względu, że ta osoba może być zobowiązana do ponoszenia kosztów pobytu skierowanego w domu pomocy. Stoi temu na przeszkodzie odrębność postępowań i odmienne ukształtowanie ich stron podmiotowych, jak i cel przepisu (art. 54 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej) mający umożliwić osobie niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, zapewnienie sobie całodobowej opieki. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1193/15, LEX nr 2078928) przy przyjęciu odmiennej interpretacji ochrona tej osoby mogłaby zostać zniweczona z powodów wyłącznie fiskalnych, którymi kierowałyby się osoby bliskie. Tym bardziej więc nie jest, co jest oczywiste i dostrzegalne bez głębszej analizy, stroną takiego postępowania, osoba, która otrzymuje w związku z "opieką" nad osobą ubiegającą się o pobyt w domu pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej. Co najwyżej osoba taka ma interes faktyczny w sprawie. W opisanych okolicznościach skargę należało uznać za niedopuszczalną, bez badania jej merytorycznych zarzutów, i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa odrzucić, jak uczyniono w sentencji.