IV SA/Po 532/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rawiczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium szkolnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji uzupełnionej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w części dotyczącej orzeczenia o przyznaniu odsetek Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., na podstawie art. 90d ust.7, art. 90m, art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.; zwanej dalej "u.s.o.") odmówił I. S.-K. przyznania stypendium szkolnego na syna [...], od dnia [...] lutego 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji jako przesłankę odmowy przyznania stypendium wskazano przekroczenie kryterium dochodowego, co wynikało z przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem W. K.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję z dnia [...] października 2014 r. o przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ponownie odmówił I. S.-K. przyznania przedmiotowego stypendium. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] organ I instancji odmówił I. S.-K. przyznania przedmiotowego stypendium. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło o przyznaniu I. S.-K. stypendium szkolnego na syna A. K. za okres od [...] lutego 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. w roku szkolnym [...]. Pismem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. doręczonym do SKO w L. w dniu [...] marca 2016 r. Prokurator Rejonowy w Rawiczu złożył sprzeciw w stosunku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zarzucając jej brak obliczenia wysokości stypendium dla A. K.. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 90c ust. 2 pkt 1, art. 90d pkt 1, 7, art. 90f, art. 90n ust. 5, art. 90p ust. 1 u.s.o. uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. w całości i w tym zakresie orzekło o przyznaniu I. S.- K. stypendium szkolnego na syna A. K. za okres od [...] lutego 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. w roku szkolnym [...] w wysokości [...] zł na każdy miesiąc, wraz z ustawowymi odsetkami. Kolegium stwierdziło, że wniosek o przyznanie stypendium szkolnego I. S.-K. złożyła w styczniu 2014 r., dochód na osobę w rodzinie wyniósł wówczas [...] zł. Kryterium dochodowe do przyznania stypendium zostało wówczas spełnione, bowiem wynosiło ono [...] zł. Wniosek o przyznanie stypendium został złożony w dniu [...] stycznia 2014 r., zaś w dniu [...] stycznia 2014 r. organ I instancji powiadomił I. S.-K., że rozstrzygnięcie tego wniosku nastąpi do dnia [...] sierpnia 2014 r. z uwagi na brak środków finansowych na cele stypendialne w budżecie gminy. Dalej Kolegium wyjaśniło, że w międzyczasie I. S.-K. na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. otrzymała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Zdaniem Kolegium istotna jest okoliczność, że gdyby organ I instancji rozpatrzył w terminie wniosek o stypendium szkolne to wypłata specjalnego zasiłku opiekuńczego dokonana w czerwcu 2014 r. nie byłaby uwzględniana w dochodzie rodziny skarżącej, dochód ten byłby niższy, bowiem dochody rodziny uległy poprawie po dacie realizacji wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sprawie doszło do przewlekłości postępowania, co do którego Kolegium wypowiedziało się w dniu [...] października 2014 r. w postanowieniu. W opinii Kolegium nieuprawnione odroczenie przez organ I instancji o miesięcy ustawowego terminu załatwienia sprawy o stypendium szkolne, spowodowało zmianę kryterium dochodowego rodziny, które odbiegało od wysokości dochodu za miesiąc grudzień 2013 r., będącego podstawą przyznania decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stypendium szkolnego za miesiąc styczeń 2014 r. Gdyby organ I instancji nie odroczył w czasie, aż do [...] sierpnia 2014 r. rozpatrzenia wniosku o stypendium szkolne złożonego w styczniu 2014 r., to rodzina z pewnością nie przekroczyłaby w żadnym z miesięcy kryterium dochodowego wymaganego dla uzyskania świadczenia w formie stypendium szkolnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 111 § 1a i 1b k.p.a. uzupełniło decyzję z dnia [...] września 2016 r. wskazując, że odsetki ustawowe należy liczyć od dnia [...] września 2016 r. do dnia zapłaty. W ocenie Kolegium i ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno i dwustronnych, aktów administracyjnych. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym, do których zaliczyć można odsetki ustawowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję Kolegium wniósł Prokurator Rejonowy w Rawiczu. Prokurator zaskarżył decyzję Kolegium z dnia [...] września 2016 r. w części dotyczącej orzeczenia o przyznaniu ustawowych odsetek i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia o przyznaniu ustawowych odsetek. Prokurator stwierdził, że kwoty świadczeń z pomocy społecznej, w tym przyznane w przedmiotowej sprawie stypendium szkolne, nie są i nie mogą być przyznawane z ustawowymi odsetkami, albowiem ani przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, stanowiące podstawę merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie stypendium szkolnego, ani też przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie zawierają regulacji, które przyznawałyby organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej kwestii odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie świadczenia w postaci stypendium szkolnego. W uzasadnieniu postanowienia o uzupełnieniu decyzji wskazano zaś jedynie, że zdaniem Kolegium ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Zdaniem Prokuratora przyznanie odsetek w drodze orzeczenia sądu lub decyzji właściwego organu możliwe jest jednak tylko wtedy, gdy istnieją wyraźne normy uprawniające wymienione organy do oznaczenia terminu i sposobu spłaty przewidzianych w tych normach należności pieniężnych oraz przyznania i określenia wysokości odsetek. Musi zatem istnieć wyraźny przepis upoważniający organ lub sąd do przyznania odsetek. Tymczasem zarówno w przepisach prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku I. S.-K., jak i w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak podstaw materialnoprawnych do zasądzenia odsetek ustawowych w decyzji administracyjnej w sprawie stypendium szkolnego, przyznającego to świadczenie, nawet po upływie znacznego okresu od dnia jego wymagalności. Jak zaznaczył Prokurator w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że istnieje możliwość zasądzenia odsetek od opóźnienia wypłaty należności (z różnych tytułów), lecz jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym (vide: uchwała 7 Sędziów NSA z 5 marca 2001 r. sygn. akt OPS 17/00, LEX 47756; wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1713/97, LEX nr 45863). W sferze prawa administracyjnego nie obowiązują wprost przepisy kodeksu cywilnego o opóźnieniu za zwłokę. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a ustawodawca jako jedną z przesłanek nieważności wskazał wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ administrację publiczną do działania albo też przepis ten jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1369/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy przez pojęcie decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało m.in. art. 90d. 1 u.s.o., który przewiduje, że stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. W decyzji wskazano również na art. 90d ust. 7 u.s.o. miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 i 1583). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w skardze trafnie zwrócono uwagę, iż przywołane powyżej przepisy nie dają podstawy do orzekania przez organ administracji o przyznaniu stypendium szkolnego wraz z odsetkami. Zaznaczyć trzeba, że roszczenie o odsetki ma charakter cywilnoprawny i ewentualnie mogłoby być przedmiotem sporu cywilnego. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Prowadzi to do wniosku, że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 opowiedział się za cywilnoprawnym charakterem roszczenia o odsetki należne za nieterminową wypłatę świadczenia przysługującego w ramach stosunku administracyjnego. W wyroku tym Trybunał wyraził stanowisko, wywodząc je m.in. z Konstytucyjnego prawa do sądu i domniemania właściwości sądu powszechnego, że "(...) przepisy prawa cywilnego uzasadniają w tym wypadku objęcie - zakresem - "sprawy cywilnej"- roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną", a nadto, że "(...) w zakresie pojęcia - sprawa cywilna - mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń" Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje stanowiska wyrażonego przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r., a następnie powtórzonego w odpowiedzi na skargę, iż ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów i co za tym idzie, że mają one również zastosowanie do zobowiązań wynikających z aktów administracyjnych. Kolegium trafnie zwróciło uwagę, że niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym, do których zaliczyć można odsetki ustawowe. Niemniej jednak Kolegium błędnie uznało, że organ administracji orzekający o przyznaniu stypendium szkolnego jest jednocześnie właściwy do oceny ewentualnej kwestii niewykonania czy też nienależytego wykonanie istniejącego zobowiązania i w konsekwencji do orzekania w zakresie należnych odsetek. W systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego wykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Tym samym właściwy do orzekania w tej sprawie jest sąd powszechny. Z powyżej wskazanych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, uzupełniona postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., w zakresie w jakim rozstrzyga o należnych odsetkach, wydana została bez podstawy prawnej, a więc dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji w ww. zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.