IV SA/Po 536/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej Staroście ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 461 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt jeden złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r. znak: [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej k.p.a.), art. 12 ust. 4a, ust. 4f ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e, ust. 3, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej u.z.r.i.d.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. la ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. 2024 r. poz. 1145 - dalej u.g.n.) ustalił odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa z tytułu utraty na rzecz Gminy [...] praw do nieruchomości nabytej z mocy prawa pod drogę publiczną. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Burmistrza Gminy [...] decyzją z 4 kwietnia 2025 r. nr [...] Wojewoda uchylił w całości ww. decyzję Starosty i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożył Starosta, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (lub postanowienia) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 1/03, podobnie np. w postanowieniach: WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 900/18, WSA w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1392/17, WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1290/16, WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 107/14). Zagadnienie statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych, a dalej, jako ewentualnie uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. W uchwale tej wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Podkreślił również, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem to Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 10 grudnia 2024 r. znak: [...] działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e, ust. 3, art. 22 ust. 1 oraz art. 23 u.z.r.i.d. w pkt 1 ustalił odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa w kwocie [...]zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, obręb [...], gm. [...], Powiat [...], księga wieczysta KW nr [...], nabytej z mocy prawa pod drogę publiczną na podstawie decyzji Starosty z 19 czerwca 2023 r. znak [...] udzielającej na rzecz Gminy [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie dróg gminnych w miejscowości L. w pkt. 2 zobowiązując Burmistrza Gminy [...] do wypłaty ustalonego odszkodowanie we wskazanym terminie. W niniejszej sprawie oznacza to, że Starosta - działający w sprawie jako organ I instancji - nie może kwestionować aktu wydanego w tej samej sprawie przez organ wyższego stopnia, tj. Wojewodę. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, nawet gdy w rzeczywistości decyzja ta (postanowienie) dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków (zob. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 941/09). Dlatego też skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.