IV SA/Po 537/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2014 r. sprawy ze skargi M.S. i M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy R. w dniu [...] czerwca 2013r. wydał decyzję nr [...], w której po rozpatrzeniu wniosku L.W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w R. przy ulicy S. M.S. i M.S. w piśmie z dnia 8 lipca 2013r. skierowanym do Wójta Gminy R. i wskazaującym na decyzję z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] stwierdzili, iz załącznik nr 2 do decyzji – część graficzna jest nieaktulany, gdyż działka [...] jest podzielona. W powyższym piśmie zakwestionowano również istnienie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej przez działkę nr [...]. M.S. I M.S. nie zgodzili się również, aby po obu stronach należacej do nich działki były drogi, gdyz to daje mozliwość podzielenia innych działek. W pismie zakwestinowano również zezwolenie na budowę szczelnych szamb i własnych studni w sytaucji gdy w ulicy istnieje wodaociąg i kanalizacja. Po uzyskaniu odpowiedzi na powyższe pismo co nastąpiło pismem z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], M.S. w dniu 29 lipca 2013r. złożył w siedzibie organu I nistancji pismo zatytułowane “odwołanie od decyzji", podtrzymujące argumentację podniesioną w piśmie z dnia 8 lipca 2013r. i wskazujące, iż do terminu wnisienia odwołania winno być uwzglednione wcześniejsze zapytanie zawarte w piśmie z dnia 8 lipca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania M.S., postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. nr [...], działajacna podstawie art. 123, art. 124, art. 125 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r., poz.267 – dalej k.p.a.) stwierdził uchybinie terminu do wnisienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest wykonalność decyzji. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Na podstawie akt sprawy stwietrdzono, iż skarżącego pouczono prawidłowo o terminie do wniesienia odwołania, decyzję z dnia [...] czerwca 2013r. doręczono skutecznie skarżącemu w dniu 2 lipca 2013r., zatem 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 16 lipca 2013r. Skarżący swoje odwołanie sporządził w dniu 28 lipca 2013r. i złożył je w organie pierwszej instancji w dniu 29 lipca 2013r., co zdaniem organu odwoławczego oznacza, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Kolegium stwierdziło równiez, że skarżący nie zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej czyli takiej, która korzysta z ochrony trwałości. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał również na okoliczność, iż pomimo prawidłowego pouczenia skarżący w dniu 8 lipca 2013r. zwrócił się do Wójta Gminy w R. o udzielenie mu wyjaśnień co do załącznika graficznego oraz dostępu inwestycji do drogi publicznej, wskazując jednocześnie, iż oczekuje od wójta odpowiedzi na zadane w piśmie pytania. Organ pierwszej instancji udzielił odpowiedzi doręczając ją skutecznie skarżącemu w dniu 25 lipca 2013r. Następnie skarżący w dniu 28 lipca 2013r. sporządził odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, złożył je następnego dnia w siedzibie organu. Zaznaczył przy tym w treści odwołania, iż ma świadomość uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Nie wniósł jednak o przywrócenie tego terminu z odpowiednim uzasadnieniem a wyłącznie zwrócił się o "zaliczenie" na poczet terminu pisma z dnia 8 lipca 2013r. Z treści odwołania wynika zatem, iż skarżący miał świadomość co do terminu koniecznego dla dochowania czynności wniesienia odwołania i w konsekwencji świadomość uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Skarżący w pierwszej kolejności powinien był skorzystać z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania i niezależnie od tej czynności mógł zwracać się do organu pierwszej instancji z prośbą o wyjaśnienia. M.S. i M.S. kwestionując powyższe postanowienie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 58, art 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 111 k.p.a. uzasadniając naruszenie powyższych przepisów skarżący zarzucili organowi odwołąwczemu dowolne uznanie, iż złożona prośba o wyjaśnienie treści przedmiotowej decyzji a nastepnie złożone odwołanie całkowicie zwalnia organ z upewnienia się, czy schorowana osoba w podeszłym wieku zrozumiała, że złożenie prośby o wyjaśnienie treści decyzji nie zwalnia jej od złożenia odwołania od decyzji, że nie wlicza się do terminu na złożenie odwołania i nie wydłuża go o okres oczekiwania wyjaśnienia organu dotyczącego decyzji. Zdaniem skarżacych organ winien ich pouczyć o skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. W skardze wskazano na przyjęcie sprzecznych z prawdą twierdzeń, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania wynikało ze świadomego ich działania. Skarżacy wskazali również, iż ich wniosek z dnia 8 lipca 2013r. winien być uzanany za wniosek o uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest akt procesowy, który stanowi postanowienie z dnia [...] marca 2014r. wydane na podstawie art. 134 k.p.a., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że odwołanie M.S. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2014 nr [...], zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Z przytoczonego wyżej przepisu art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, o którym w nim mowa, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" należy uznać, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z tym każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminowi nastąpiło, to przy braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Fakt stwierdzenia (zaistnienia) tej okoliczności wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 134 k.p.a., czyniąc niemożliwym i niedopuszczalnym zarazem operowanie w odniesieniu do tejże okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody. Każde więc uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. W tym miejscu należy podkreślić, iż wniosku o przywrócenie terminu nie można domniemywać (musi być on wyraźnie złożony). Także sam fakt dokonania określonej czynności po terminie, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 1297/07 "z art. 58 k.p.a. wynika jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. W tym zakresie wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu" (LEX nr 497635). Tym bardziej, wbrew argumentacji zawartej w skardze nie daje to podstawy do twierdzenia o konieczności pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W tym miejscu należy wskazać, że termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzja I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 2 lipca 2013r. W dniu 8 lipca 2013r. skarżący wraz z żoną wniósł pismo, odnoszące się m.in. do wydanej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i kwestionujące część graficzną wydanej decyzji, podnoszące kwestię braku dostępu do grogi publicznej, kwestionujące lokalizację dróg z dwóch stron należących do nich działki. W powyższym piśmie nie wskazano, że stanowi ono odwołanie od otrzymanej decyzji (brak w treści takiego stwierdzenia), ani nie nazwano go odwołaniem. Powyższe pismo zostało skierowane również tylko do organu I instancji, mimo otrzymania prawidłowego pouczenia, że odwołanie wnosi się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. za pośrednictwem organu odwoławczego. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie jego nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie treść pisma pomimo wskazanych wyżej uchybień sugeruje jednak, iż stanowi ono odwołanie od decyzji organu I instancji. M.S. i M.S. podnoszą w nim bowiem zarzuty odnoszące się do wydanej decyzji i kwestionujące ustalenia stanowiące podstawę do wydanej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższe poza treścią samego pisma potwierdza wprost pismo z dnia 28 lipca 2013r., w którym M.S. wskazał, iż jego wcześniejsze pismo uznać należy za odwołanie. Jeżeli więc, mając na uwadze treść złożonego pisma organ I instancji mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do intencji procesowych strony, organ ten przed podjęciem jakichkolwiek kroków winien zwrócić się do strony o ich wyjaśnienie, gdyż brak wyjaśnienia intencji skarżącego kwestionującego z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania decyzję organu I instancji, naraził stronę na ryzyko uchybienia terminu do wniesienia odwołania, pomimo jego dochowania. Zaniechanie tego powoduje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jakim jest przyjęcie przez organ odwoławczy złożenia odwołania z uchybieniem terminu. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracyjne zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpująco informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogących mieć wpływ na ich praw i obowiązków będące przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają przy tym aby, strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Jest oczywistym, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia czynności wyjaśniających treść czynności podejmowanych przez jednostkę. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 418/2010, Lex 746899 na organie ciąży obowiązek dokonania kwalifikacji czynności, a następnie jej rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnie z przepisami prawa procesowego. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu przyjąć należy, iż odwołanie stanowiło już pismo z dnia 8 lipca 2013r. co oznacza, iż odwołanie złożone zostało z zachowaniem terminu, a wydane postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest wadliwe. Odnosząc się do skargi w zakresie w jakim skarżący wskazują na zasadność zastosowania art. 111 §1 k.p.a. i uznania ich pisma z dnia 8 lipca 2013r. za wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia uznać należy, iż powyższy zarzut jest całkowicie bezzasadny. Zaskarżona decyzja organu I instancji zawierała bowiem rozstrzygnięcie spełniające wymagania art. 107 §1 k.p.a. Ponadto treść pisma nie wskazywała aby intencją strony mogło być złożenie wniosku w trybie art. 111 §1 k.p.a. Treść powyższego pisma wskazującego na błędy organu I instancji i wyrażające niezadowolenie z wydanej decyzji wskazuje jednak, tek jak to uczynił Sąd, iż pismo z dnia 8 lipca 2013r. stanowi odwołanie od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2014r. nr [...], konsekwencją czego będzie nadanie biegu odwołaniu z dnia 8 lipca 2014r. Wskazać w tym miejscu należy, iż odwołanie winno być rozpoznane jako złożone przez M.S. i M.S. zgodnie z treścią pisma z dnia 8 lipca 2013r., którego uzupełnienie stanowić będzie pismo z dnia 28 lipca 2013r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.