IV SA/Po 541/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożena Popowska ( spr. ) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w zakresie w jakim nie orzeczono o dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego za okres od 1 lipca 2004 r. do 30 listopada 2005 r. , 2. określa, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w części nie uchylonej. /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/E. Kręcichwost-Durchowska Sygn. akt IV SA / Po 541 / 06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r., powtórzonym na formularzu złożonym w dniu [...] grudnia 2005 r., M.Z. poprosiła "o wypłacenia jej zasiłku pielęgnacyjnego K.W. od dnia 1 lipca 2004 r. oraz zasiłku na kształcenie i rehabilitację", wskazując, iż ostatnie orzeczenie o niepełnosprawności syna K. datuje się od dnia [...] czerwca 2004 r. i prawomocnym wyrokiem Sądu, wydanym w dniu [...] grudnia 2005 r. uznane zostało ono za kontynuację niepełnosprawności do dnia [...] lutego 2006 r. M.Z. wniosła także o spłacenie jej dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres od dnia [...] lutego 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 2 pkt 2 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), po rozpatrzeniu sprawy z ww. wniosku M.Z., Prezydent Miasta P. przyznał wnioskodawczyni dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia w kwocie 70 zł na okres od dnia 1 grudnia 2005 r. do dnia 28 lutego 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z załączonymi dokumentami do wniosku, Wnioskodawczyni spełnia kryteria wymagane do otrzymania tego świadczenia od miesiąca grudnia 2005 r. Organ I instancji dodał, iż w związku z tym, że M.Z. wcześniej nie wnioskowała o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności na K.W., nie było podstaw do spłacenia dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na ww. dziecko. Od powyższej decyzji M.Z. wniosła odwołanie wraz z pismem uzupełniającym z dnia [...] lutego 2006 r., zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji niezgodność z prawem. Skarżąca wskazała, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a dodatek winien jej być wypłacony już od dnia ustalenia niepełnosprawności syna K. - to jest od dnia [...] czerwca 2004 r. Wskazała ona także, iż wniosek o przyznanie żądanego dodatku złożyła już w lutym 2005 r., ale nie został on przyjęty przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie ze względu na brak dokumentów świadczących o stopniu niepełnosprawności K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) rozpatrując ww. odwołanie postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji uznał, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. nie narusza prawa. SKO podkreśliło, iż M.Z. złożyła w dniu [...] grudnia 2005 r. wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego dziecka powyżej 5 roku życia na syna K.W. i był to pierwszy wniosek strony o przyznanie przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego. SKO dodało, iż w tym stanie rzeczy, pomimo, iż zarówno Sąd w wyroku z dnia [...] listopada 2005 r., jak i Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalili, iż niepełnosprawność K.W. ma miejsce od dnia [...] czerwca 2004 r. to niespornym jest, iż nie jest możliwe przyznanie powyższego dodatku od dnia 1 lipca 2004 r., gdyż zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia może być przyznany tylko na okres zasiłkowy i tylko na wniosek podmiotu uprawnionego. W skardze kierowanej do Sądu, M.Z. sprzeciwiła się decyzji SKO, wnosząc o rozpatrzenie swojego "odwołania". W uzasadnieniu, Skarżąca wskazała, iż wyrok Sądu z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt [...] wyraźnie ustala niepełnosprawność K. od dnia [...] czerwca 2004 r. do dnia [...] lutego 2006 r. Skarżąca dodała także, iż organy obu instancji błędnie potraktowały wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. jako nowy wniosek, a nie wniosek o kontynuację wypłaty otrzymywanego już świadczenia. M.Z. wskazała także na błędne oparcie się organów administracji na przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, które weszły w życie po dacie złożenia wniosku przez Skarżącą. Odpowiadając na skargę M.Z., SKO wniosło o oddalenie skargi, powtarzając w uzasadnieniu argumenty zawarte już w zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazując, iż "nie jest możliwe w przypadku dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia, przyznanie go – w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w P. o sygn. [...] z dnia [...] listopada 2005 r. – na okres od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 30 listopada 2005 r. i na okres od dnia 1 do dnia 28 lutego 2006 r. jak o to wnosi w skardze M. Z.", gdyż "wyrok ten odnosi bowiem skutek prawny w przypadku przyznania zasiłku pielęgnacyjnego", w tym miejscu organ powołał się na decyzję organu odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2006 r. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2006 r. Skarżąca podtrzymała swoją argumentację zawartą w skardze, dodatkowo podkreślając błędy w pracy organów administracji i swoją trudną sytuację majątkową, zaś na rozprawie w dniu [...] listopada 2006 r. złożyła pismo ZUS z dnia [...] lipca 2006 r. na potwierdzenie, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków rodzinnych składała już wcześniej. Nadto w piśmie potwierdzono, że dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji K.W. ZUS wypłacił za okres od 1 maja 2004 r. do 30 czerwca 2004 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenia mają charakter proceduralnoprawny i materialnoprawny. 2. Istota sporu dotyczy początkowej daty okresu, na który w świetle przepisów uśr powinien być przyznany M.Z dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji syna KW. Strona wskazywała okres od 1 lipca 2004 r., a organy: najpierw I , potem II instancji orzekły o przyznaniu wnioskowanego zasiłku od 01 grudnia 2005 r. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Skarżąca wskazywała już na etapie odwołania, iż wymagany wniosek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego złożyła w dniu [...] lutego 2005 r., ale nie został on przyjęty. Można założyć, co podnosiła Skarżąca, że powodem tego był brak ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności, w związku z odwołaniem się strony od wydanego orzeczenia. Nie bez znaczenia dla oceny działania organu w niniejszej sprawie jest treść Notatki służbowej sporządzonej przez referenta MOPR w P. ( k-16). Stwierdza się w niej, iż Strona w lutym 2005 r. złożyła w ZUS-ie wniosek o zasiłek rodzinny i dodatki. Tak więc organowi był znany fakt dalszego( kontynuacji) ubiegania się o świadczenia dla dzieci. Potwierdzeniem takich kontynuowanych starań M.Z. o w/w świadczenia, w tym o dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji K.W., jest informacja o wniosku, jaki Strona w tej materii złożyła do ZUS-u w dniu [...] maja 2004 r.; informacja ta jest zawarta w piśmie ZUS- Oddział w P. z [...] lipca 2006 r. ( k- 37 akt sądowych). W świetle powyższego uznać należy, że organ nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności, które miały wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie wniosku Strony o dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji K.W. Należy przy tym uwzględnić, iż niepełnosprawność syna Skarżącej dotyczyła okresu sprzed 1 kwietnia 2004 r., zatem przynajmniej już od tej daty K.W. spełniał materialnoprawną przesłankę ustalenia prawa do rzeczonego świadczenia rodzinnego. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w P. musiał więc wiedzieć o niepełnosprawności K., a przynajmniej zamiar złożenia wniosku przez jego matkę powinien być sygnałem do dopytania matki w tej kwestii, choćby w związku z wymogiem art. 9 kpa. Zdaniem orzekającego składu, zachodziły przesłanki do przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpi "kontynuacja orzeczenia o niepełnosprawności" K.W. (bowiem rozpatrywane świadczenie nie było pierwszym świadczeniem w sprawie, lecz miało być kontynuacją pomocy społecznej dla syna Skarżącej, udzielanej już od dłuższego czasu) i to powinno mieć wpływ na postępowanie organu, tak, żeby strona nie poniosła "szkody z powodu nieznajomości prawa" (art. 9 kpa). 3. Zdaniem Sądu, stan oczekiwania na ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności nie powinien rzutować ograniczająco na czasokres wypłacanego świadczenia. Stanowisko w tej kwestii znajduje oparcie w orzecznictwie na tle art. 43 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., nr 98, poz. 414 ze zm. – dalej: ups ) a także w przepisach kolejnej nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm. - dalej uśr ), która weszła w życie 01 czerwca 2006r. ( Dz. U. 2005 r. Nr 86, poz. 732), tj przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2006 r. Powołany art. 43 ust. 6 ups interpretowano w ten sposób, iż określony w nim obowiązek wypłacania świadczenia w okresach miesięcznych, od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, wiązano wyłącznie z pierwszym wnioskiem w danej sprawie a nie z wnioskami będącymi kontynuacją poprzedniego, czyli, że art. 43 ust 6 w/w ustawy winien znaleźć "jednorazowe zastosowanie" ( por. np. uzasadnienie wyroku NSA z 20 lipca 2001 r. – I SA 2550/00). Z kolei powołana nowelizacja uśr z 2005 r. wprowadziła przepis tak właśnie nakazujący rozpatrywać wnioski o kolejne świadczenie. Według dodanego do art. 24 - ust. 3a: "W przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności, stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia." Faktem jest, że wiążący się z normą zawartą w cyt. art. 24 ust 3a przepis proceduralnoprawny, mianowicie art. 24 ust 3b - wprowadzono do ustawy później; zaczął obwiązywać z dniem 14 stycznia 2006 r. ( a więc obowiązywał w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej), nie udaremnia to jednak stosowania przepisu materialnoprawnego, tj. art. 24 ust a uśr. Z tego zaś przepisu wynika nakaz uwzględniania przez organy, w sytuacji złożenia wniosku o świadczenie rodzinne, okoliczności kontynuacji niesprawności osoby, jeżeli z tego tytułu przysługuje uprawnienie do świadczenia. Należy stwierdzić, że orzekające organy administracji - w sprawie kolejnego wniosku M.Z. - nie uwzględniły tej okoliczności. Jak już częściowo wskazano, powodem były błędy w prowadzonym postępowaniu. W opinii Sądu, biorąc pod uwagę wnioski Skarżącej z 2005 r. i jej twierdzenia przytoczone w odwołaniu, a także pismo z ZUS-u złożone na rozprawie, nie sposób przypuszczać, by Skarżąca nie chciała wnosić o przyznanie dodatku do zasiłku przed datą wniosku z [...] grudnia 200 5r., tak aby mieć przyznane świadczenie w całym okresie niepełnosprawności syna. Pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie dopuścili się błędów, gdyż, mając na uwadze trwającą już od dawna niepełnosprawność syna skarżącej, w związku z oczekiwaniem na aktualne orzeczenie, powinni ustalić całościowo sytuację rodzinną skarżącej (wymóg zasady ogólnej postępowania - art. 7 kpa), zaznaczyć w aktach sprawy fakt oczekiwania na ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności i zawiesić postępowanie o przyznanie świadczenia ( art. 97 § 1 pkt 4 kpa). do czasu otrzymania tego ostatecznego orzeczenia. 4. Koncentrując się na ocenie postępowania prowadzonego przez oba organy, stwierdzić należy, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. W związku z powyższym pozostaje też konstatacja, że organy uchybiły kolejnej zasadzie kpa, iż o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Należy także wskazać, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 kpa). Z zasadą tą pozostaje również w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 kpa, zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Zdaniem Sądu, obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku winno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia takich skutków. W takim wypadku, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanym działaniem. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 (obecnie: art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40 / 92, PiP z 1993 r., nr 3, s. 110 akceptowany przez B. Adamiak [w:] Kpa. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 79- 80). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie takiego pouczenia czy pomocy z naruszeniem art. 9 kpa skarżącej nie udzielono, a należy podkreślić, iż przywołana wyżej zasada nie jest postulatem, lecz obowiązującą normą prawną. W zakresie kolejnych uchybień dotyczących zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wymienić należy także zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela. Jej naruszenie polega na tym, że organy, w sprzeczności z art. 7 kpa, nie załatwiły wniosku po myśli Strony. Organy, nie ustalając rzeczywistej sytuacji syna K.W. i ewentualne niejasności interpretując na niekorzyść Skarżącej – w istocie nie uwzględniły słusznego interesu Strony. Skutkiem ignorowania powyższych zasad postępowania administracyjnego było podjęcie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, i brak reakcji na te błędy proceduralne przez SKO, które nie dostrzegając ich lub je ignorując, utrzymało w mocy sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie. 5. Sąd uznał także za w części zasadną argumentację Skarżącej, wskazującą, że organ I instancji oparł uzasadnienie decyzji na przepisach, które jeszcze nie weszły w życie w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Faktycznie, organ I instancji powołał się na art. 23 ust. 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis wszedł w życie 2 dni po wydaniu przedmiotowej decyzji. Należy jednak zauważyć, że organ uczynił to w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej sentencji. Organ naruszył zatem art. 107 § 3 kpa ze względu na wady uzasadnienia prawnego poprzez błędne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z niewłaściwym przytoczeniem przepisów prawa, jednakże powołanie to nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie było wadliwe, ale z innych, przytoczonych wyżej względów, Wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralnoprawnych oraz w konsekwencji tego nie zastosowania art. 24 ust. 3a przez organ I instancji oraz art. 24 ust. 3a i ust. 3b uśr przez organ II instancji, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego oraz uwagi wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. Jako że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]stycznia 2006 r. tylko w części, określono jednocześnie, iż zaskarżona decyzja podlega wykonaniu w części nieuchylonej. /-/ E. Kręcichwost - Durchowska /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz MB