IV SA/Po 541/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie na uchwałę Rady Gminy Niechanowo z dnia 11 września 2007 r. nr VIII/40/2007 w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 Skargą z dnia 27 maja 2011 r. (sygn. Pa 44/11) Prokurator Rejonowy w Gnieźnie (dalej "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Nr VIII/40/2007 Rady Gminy Niechanowo z dnia 11 września 2007 r. w sprawie ustalenia dla terenu gminy Niechanowo liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (dalej: "Uchwała") – w części obejmującej jej § 3. Wskazanym przepisem Rada Gminy Niechanowo (dalej "Rada" lub "organ") określiła, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych – zarówno przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (§ 3 pkt 1 Uchwały), jak i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (§ 3 pkt 2 Uchwały) – nie mogą być usytuowane bliżej niż 40 m od granicy takich obiektów, jak: szkoła i inne placówki oświatowo-wychowawcze, placówki opiekuńcze oraz obiekty kultu religijnego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części Uchwały zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", w skrócie "u.w.t.") poprzez sprzeczne z założeniami tej ustawy, nieprecyzyjne i skutkujące całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenie sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione, a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości deklaruje w swych założeniach i realizuje w konkretnych regulacjach ustawowych potrzebę ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu i ochrony obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. W takim duchu i zgodnie z naczelnymi założeniami wspomnianej ustawy winny być tworzone przez organy gminy przepisy prawa miejscowego. W świetle art. 12 ust. 2 u.w.t. rada gminy jest uprawniona do ustalenia minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od niektórych obiektów. Zaskarżony przepis § 3 Uchwały tego kryterium nie spełnia, albowiem jego zapisy są nieprecyzyjne i skutkują całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa. Przyjęty w Uchwale sposób mierzenia odległości pomiędzy wejściem do obiektu chronionego, a wejściem do placówki prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych nie odwołuje się do pojęć ustawowych zawartych w innych ustawach, np. w ustawie o drogach publicznych, ustawie o ruchu drogowym, Prawie budowlanym, jak również nie zostało zdefiniowane w samej uchwale. Tym samym pojęcie "nie bliżej niż 40 m" pozwala na całkowitą dowolność interpretacyjną, ponieważ jest wysoce nieprecyzyjne dla pełnienia funkcji wyznacznika odległości pomiędzy dwoma punktami znajdującymi się na owych ciągach komunikacyjnych. W ocenie Prokuratora w szczególności z pojęcia tego nie sposób wyprowadzić wymagań technicznych, jakim winna ona odpowiadać, a także ustalić jej statusu prawnego, w tym w szczególności własnościowego. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego Prokurator wskazał, że odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami o szczególnym znaczeniu winny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są one usytuowane. Powyższe wyklucza mierzenie odległości poprzez wskazanie wysoce nieprecyzyjnego wyrażenia "nie bliżej", albowiem może się zdarzyć, że odległość 40 m będzie przebiegać przez teren nieruchomości należących do osób prywatnych. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla dokonania rzeczonych pomiarów odległości jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości jakie mogą wyniknąć w praktyce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że określenie "nie może być usytuowane bliżej niż 40 m" jest wyrażeniem precyzyjnym i nigdy na etapie postępowania administracyjnego nie było problemu z jego interpretacją, zarówno przez organ, jak i strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ustalił, co następuje. Jak wynika z części wstępnej analizowanego aktu, podstawę prawną jego uchwalenia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 12 ust. 2 i 4 u.w.t. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 16 października 2007 r. (Nr 148, poz. 3253) i weszła w życie z dniem 31 października 2007 r. Godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 12 ust. 1 lub 2 u.w.t. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany tak w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 21.12.1993 r., SA/Wr 1739/93, OwSS 1995/4/142; wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.07.2005 r., VI SA/Wa 2256/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), jak i w doktrynie (por.: I Skrzydło-Niżnik [w:] I Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002, teza 2 do art. 12; R. Sawuła, Wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 134 i 137). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA). W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy w pierwszej kolejności podkreślić, co uszło uwadze skarżącego, iż w zaskarżonej uchwale błędnie pominięto, w określeniu jej podstawy prawnej, przepisy art. 12 ust. 1 i art. 14 ust. 6 u.w.t., a zbędnie przywołano art. 12 ust. 4 u.w.t. Powyższe nie oznacza jednak, że zawartym w Uchwale unormowaniom § 1 i § 2 oraz § 4 brak jest podstawy prawnej, a jedynie, że podstawa ta, obiektywnie istniejąca (odpowiednio w art. 12 ust. 1 oraz art. 14 ust. 6 u.w.t.), nie została w Uchwale przywołana – co jest naruszeniem prawa, ale, w ocenie Sądu, jedynie "nieistotnym" w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc nie skutkującym nieważnością Uchwały. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przede wszystkim przepisy art. 12 ust. 1 oraz ust. 2 u.w.t., które upoważniają radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, odpowiednio: dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Zasady te zostały przez Radę uregulowane w § 3 Uchwały, w brzmieniu: "Określa się następujące zasady usytuowania na terenie Gminy Niechanowo miejsc sprzedaży napojów alkoholowych: 1. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 40 m od granicy takich obiektów, jak: szkoła i inne placówki oświatowo-wychowawcze, placówki opiekuńcze oraz obiekty kultu religijnego 2. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży nie może być usytuowany bliżej niż 40 m od granicy obiektów wymienionych w pkt 1." W ocenie Sądu, poza jednym istotnym uchybieniem, o którym mowa w dalszej części uzasadnienia, cytowany przepis Uchwały zasadniczo spełnia wymogi określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t. Przede wszystkim Sąd nie podziela zarzutu skargi, który upatruje nieprecyzyjności i ryzyka dowolnej interpretacji przepisu § 3 Uchwały w tym, iż przyjęty w nim sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży alkoholu nie odwołuje się do pojęć zdefiniowanych w ustawach bądź w samej Uchwale, lecz bazuje na nieprecyzyjnym określeniu "nie bliżej niż 40 m". W tym miejscu wypada zauważyć, że absolutna precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego zasadniczo stanowią ideał, do którego należałoby zmierzać we wszystkich działaniach legislacyjnych, ale który w praktyce jest trudny, a w większości przypadków wręcz niemożliwy, do osiągnięcia. Zresztą niejednokrotnie używanie zwrotów niedookreślonych (a w konsekwencji – nieostrych) bywa zamierzonym i pożądanym działaniem prawodawcy, który w ten sposób dąży do wyposażenia tekstu prawnego w niezbędną elastyczność, która pozwala dostosowywać decyzje prawne w sposób adekwatny do wszystkich indywidualnych cech konkretnych sytuacji pojawiających się obecnie i w przyszłości (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 178-179). Zwraca na to uwagę także Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK"), który w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r. (sygn. SK 42/05; OTK-A 2006/10/148) podkreślił, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić niezbędną elastyczność podczas stosowania prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Zarazem jednak TK wielokrotnie wyjaśniał, że niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżności nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie, okażą się niewystarczające (zob. np. wyrok TK z dnia 03.12.2002 r., sygn. P 13/02, OTK-A 2002/7/90). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, analogiczne kryteria należy stosować także przy ocenie, czy ewentualna niejasność (nieprecyzyjność, niejednoznaczność) danego przepisu aktu prawa miejscowego nie jest posunięta tak daleko, iżby uzasadniała orzeczenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu analizowane określenie ("nie bliżej niż 40 m") tego rodzaju wadliwością dotknięte nie jest, gdyż każde z użytych w nim słów z osobna, jak i wszystkie razem, są dostatecznie jasne na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego. Sąd nie podziela przy tym poglądu zaprezentowanego przez Prokuratora, że odległości pomiędzy punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a obiektami o szczególnym znaczeniu winny być zawsze mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są one usytuowane. Taki sposób ustalania odległości nie wydaje się być w każdym przypadku dostatecznie operatywny. Na terenach gmin (miast) istnieją bowiem częstokroć obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej w skrócie "u.d.p."), lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Z tego względu nie sposób wykluczyć, że konkretne obiekty stanowiące punkty pomiarowe (tj. obiekty "chronione i punkty sprzedaży alkoholu) wcale nie będą zlokalizowane przy drogach publicznych lub że nie zachodzi ich skomunikowanie za pośrednictwem wyłącznie takich dróg – co skutecznie uniemożliwiłoby dokonanie pomiaru według proponowanej przez skarżącego metody. Ponadto, zdaniem Sądu, w przypadku braku wyraźnego określenia przez uchwałodawcę metody, według której należy ustalać odległość pomiędzy poszczególnymi punktami pomiarowymi (tj. obiektami chronionymi a punktami sprzedaży alkoholu) nie widać przeszkód do przyjęcia, że pomiaru należy dokonywać w linii prostej. Jest to, z jednej strony, podstawowy, najprostszy (i można by rzec: najbardziej oczywisty) sposób dokonywania pomiaru, który przy tym nie powinien nastręczać żadnych trudności praktycznych (wystarczy bowiem np. cyrkiel i mapa w dostatecznie dużej skali, bądź urządzenie GPS). Z drugiej zaś strony odległość wyznaczona promieniem 40 metrów wokół obiektu chronionego będzie w każdym przypadku większa lub co najwyżej równa analogicznej odległości mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych (które wszak rzadko kiedy biegną idealnie prosto), co zwykle będzie skutkować znaczniejszym oddaleniem punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych, a co za tym idzie – pełniejszą realizacją wskazanych w skardze celów ustawy, takich jak: potrzeba ograniczenia dostępności alkoholu, tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się do alkoholu i ochrony uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że tak wyznaczona linia pomiaru (linia prosta) może przebiegać przez nieruchomości prywatne, gdyż w tym przypadku nie chodzi o wytyczenie drogi dojścia do punktu sprzedaży alkoholu, lecz przyjęcia obiektywnego kryterium wyznaczania odległości takiego punktu od obiektów chronionych. Pomimo tych ustaleń Sąd dopatrzył się jednak w treści zaskarżonej uchwały istotnego uchybienia, w postaci braku uregulowania w niej (np. w jej § 3), w sposób precyzyjny i jasny, sposobu wyznaczania wskazanej odległości ("40 m") – w zakresie dokładnej identyfikacji punktów, pomiędzy którymi należy dokonywać pomiaru. W tym zakresie zastrzeżenia może budzić już samo określenie "granicy obiektu (chronionego)" – nie wiadomo w szczególności czy chodzi w tym przypadku o zewnętrzny obrys budynku (budowli) stanowiącego ów obiekt, czy raczej o granice posesji (działki), na której taki obiekt jest zlokalizowany, a może, jak czytamy w skardze, o "wejście do placówki prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych". Jeszcze większe trudności wiążą się z ustaleniem – dla potrzeb pomiaru wymaganej odległości – jak należy rozumieć pojęcie "punktu sprzedaży napojów alkoholowych". A mianowicie, czy pomiaru tego należy dokonywać np.: do granicy działki (posesji), na której taki punkt jest zlokalizowany; do ściany budynku (obiektu handlowego), w którym się mieści; do wejścia na tę posesję / do tego budynku; czy może do punktu kasowego lub innego punktu w przestrzeni. Powyższe niejasności związane z wykładnią sposobu ustalania odległości, o której mowa w § 3 pkt 1 i 2 Uchwały – mogące w praktyce skutkować arbitralnością rozstrzygnięć organu stosującego analizowane przepisy Uchwały – wystarczają do uznania, iż analizowana regulacja istotnie narusza prawo poprzez nie dość jednoznaczne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, jak tego wymaga przepis art. 12 ust. 2 u.w.t. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając jednocześnie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonywana (do czasu uprawomocnienia się wyroku). Podejmując takie rozstrzygnięcie Sąd miał na względzie, iż wstrzymanie na tym etapie wykonalności zakwestionowanego przepisu byłoby równoznaczne z natychmiastowym zniesieniem jakiegokolwiek ograniczenia ("pasa ochronnego") w dopuszczalności lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów "chronionych", co z kolei byłoby trudne do zaakceptowania w świetle celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.