IV SA/Po 545/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oddala skargę Sygn. IV SA/Po 545/11 uzasadnienie Pismem z dnia [...] marca 2011 r. W. E. S. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka, Zgłaszający, Odwołująca lub Skarżąca) dokonała zgłoszenia Staroście W. (dalej Starosta lub "organ I instancji) zamiaru wykonania ogrodzenia w granicy działki o numerze ewidencyjnym [...] w W., przy ul. D. Inwestor zadeklarował zamiar wykonania ogrodzenia przez posadowienie słupków o wysokości ok. [...] m i średnicy ok. [...] cm, rozmieszczonych co ok. [...] m. Część słupków będzie składana, co będzie stanowiło bramy wjazdowe na działkę od strony południowej i wschodniej. Do zgłoszenia Spółka dołączyła: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością – prawie użytkowania wieczystego do dnia [...] grudnia 2089 r. działki nr [...]; opis techniczny do projektu ogrodzenia działki nr [...]; kserokopię wypisu i wyrysuj z operatu ewidencyjnego; kserokopię wycinka mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic działki nr [...]; kserokopię wycinka mapy z lokalizacją ogrodzenia; reprodukcji komputerowej zdjęcia działki nr [...] i fragmentu ul. D., z wizualizacją planowanego ogrodzenia (k. 1-11 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2011 r.), Starosta W., na podstawie art. 37 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pb bądź Prawo budowlane) i art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku W. E. S. Spółki z o.o. z siedzibą w W., nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia na działce o nr ewid. [...] w W., przy ul. D. W uzasadnieniu Starosta wskazał istotę zamiaru Inwestora, wynikającą ze zgłoszenia. Organ I instancji podniósł, że z uwagi na to, że realizacja ww ogrodzenia może wprowadzić ograniczenie lub uciążliwość dla terenów sąsiednich (tj. odcinka ul. D.), należało nałożyć ów obowiązek (k. 12 akt administracyjnych). W odwołaniu z [...] kwietnia 2011 r. od decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Spółka jako "kuriozalne" postrzega uzasadnienie, że ogrodzenie Ich działki może wprowadzić ograniczenie lub uciążliwość dla ul. D. Odwołująca podnosi że jest dokładnie odwrotnie – dotychczasowe bezprawne działania i niedopełnienie obowiązków przez pracowników Starostwa, dotyczące zgłoszenia przez Burmistrza W. (dalej Burmistrz) remontu ulic D. i Słodowej w W., wprowadziły ograniczenie lub uciążliwość dla Ich działki nr [...]. Niniejsza sprawa jest zwierciadlanym odbiciem sprawy procedowanej przez Wojewodę W. (dalej Wojewoda) [...], w wyniku której Wojewoda pismem z [...] marca 201 r. zawiadomił Prokuratora o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza publicznego, polegającego na działaniu na szkodę interesu publicznego lub prywatnego przez niedopełnienie obowiązków. Zgłoszone przez Wojewodę przestępstwo doprowadziło do szkody Spółki polegającej na tym, że skierowano ruch na działkę nr [...], zamiast na drogę, tj. działkę nr [...] – ul. G. D. Odwołująca przedstawiła przebieg postępowania z wniosku Spółki o odpowiednie oznakowanie ul. G. D. na odcinku bezpośrednio graniczącym z naszą działką nr [...] (k. 1-4 akt Wojewody). Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2011 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznania odwołania Spółki, utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń. Motywując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podniósł, że art. 28 pb, zawiera generalną zasadę obowiązkowego uzyskiwania pozwolenia na budowę. Art. 29 pb zawiera listę wyjątków od zasady wyrażonej w art. 28 pb. Budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 pb). Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 pb, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 pb). Spółka zgłosiła zamiar wykonania ogrodzenia na działce nr [...] w W., przy ul. G. D. W opisie technicznym projektu ogrodzenia działki nr [...] wskazano, że zamierzenie dotyczy ogrodzenia ww działki od strony wschodniej i od strony ul. G. D. W opisie technicznym poinformowano, że aktualnie, z powodu braku ogrodzenia, ruch pieszych i pojazdów skierowano na działkę nr [...], zamiast na drogę położoną obok działki (pkt 4 opisu). Po rozpatrzeniu zgłoszenia, Burmistrz w trybie art. 37 ust. 7 pkt 4 pb nałożył na Zgłaszającego obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgodnie z treścią ust. 5 art. 30 pb, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Decyzja Starosty z [...] kwietnia 2011 r. jest decyzją o charakterze sprzeciwu wobec zgłoszenia i jednocześnie nakładającą obowiązek, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 pb. Decyzja z [...] kwietnia 2011 r. została wydana i doręczona Zgłaszającemu z zachowaniem 30-dniowego terminu (decyzję doręczono dnia [...] kwietnia 2011 r.; k. 13 akt Starosty). Wydanie decyzji z 4 kwietnia 2011 r. było zasadne. Należy zgodzić się ze Starostą, że budowa ogrodzenia na działce nr [...] może spowodować wprowadzenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich (odcinka ul. D.), tym bardziej, że obecnie działka nr [...], traktowana jest jako część ulicy, na której odbywa się ruch pieszych i pojazdów. Kwestia prawidłowości wytyczenia ulicy, korzystania przez inne podmioty z działki Zgłaszającego, do której posiada on tytuł prawny i w tym zakresie naruszania jego praw, winny być przezeń wyjaśnione w sposób odrębny. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczy się z udziałem poszerzonego kręgu stron. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest nie tylko inwestor, ale także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 pb). W tym przypadku za strony postępowania mogłyby zostać uznane osoby i podmioty, posiadające tytuł prawny do działek sąsiadujących z terenem realizacji zamierzenia budowlanego. Udział innych zainteresowanych osób i podmiotów jako stron postępowania pozwoliłaby na definitywne rozstrzygnięcie kwestii wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 pb. W ten sposób zostaną zabezpieczone interesy osób trzecich i zapewniona ochrona prawa do zabudowy nieruchomości, do której posiada się tytuł prawny (art. 4 pb; k. 11-12 akt Wojewody). Skargę na decyzję z [...] maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wniosła W. E. S. Sp. z o.o. Skarżąca zarzuciła decyzji z [...] maja 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2011 r. "naruszenie prawa procesowego oraz prawa budowlanego". Skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji z [...] maja 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2011 r.; zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę Spółka przedstawiła dotychczasowy przebieg zdarzeń. W ocenie Skarżącej uzasadnienie decyzji, że ogrodzenie Jej działki może wprowadzić ograniczenie lub uciążliwość dla ul. D., "jest kuriozalne". Skoro wzdłuż ul. D. istnieją ogrodzone inne działki, to ogrodzenie Ich działki nie może być traktowane jako uciążliwość. W ocenie Skarżącej, to "dotychczasowe bezprawne działania Burmistrza W. oraz Starosty W., wprowadziły ograniczenie i uciążliwość dla naszej działki nr 134/1. Te przestępcze działania urzędników, doprowadziły do szkody" Spółki, polegającej na tym, że ruch jest skierowany na działkę nr [...], zamiast na drogę, tj. dz. nr [...] - ul. G. D. Samowola urzędnicza oraz poczucie bezradności, doprowadziły do zajęcia i zagrodzenia części ulicy D. przez inne podmioty. Organ, miast wszcząć postępowanie z urzędu w celu wyjaśnienia sprawy i naprawienia szkody, nadal nie podejmuje żadnych działań, próbując "ukręcić łeb sprawie". Wojewoda nie wskazał konkretnie, w jaki odrębny sposób winny być wyjaśnione kwestie prawidłowości wytyczenia ul. D. Skarżąca uważa, że kwestie te winny być wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, wszczętym z urzędu. Zaniechanie działań w tym zakresie jest rażącym naruszeniem prawa. Dnia [...] czerwca 2011 r., WSA w P. w sprawie IV SA/Po 279/11 uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty. Innymi osobami i podmiotami, przywołanymi przez Wojewodę, które mogłyby zostać uznane za strony postępowania o pozwolenie na budowę to "Urząd Miasta i Gminy w W. – Burmistrz W.". Dnia [...] czerwca 2011 r. Spółka otrzymała decyzję Starosty W. nr [...] z [...] maja 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany ciągu pieszorowerowego między ul. D. a ul. R. K., m. in. na działce nr [...], wzdłuż Ich działki nr [...]. Mimo wielokrotnego zgłaszania, że inwestor - Urząd Miasta i Gminy w W. tą inwestycją wprowadzi, spotęguje i utrwali uciążliwości dla naszej działki nr [...], to Organ nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia i rozwiązania kwestii prawidłowości wytyczenia ul. D. Spółka m.in. wnioskowała o fizyczne oddzielenie zaplanowanego ruchu od Jej działki nr [...], w celu uniemożliwienia lub znacznego ograniczenia ruchu pieszych i pojazdów po Jej działce, wskazując, że np. należałoby zastosować bariery rozgraniczające strefę ruchu na działce [...] od działki przyległej – nr [...]. Organ nie podjął żadnych czynności dla wyjaśnienia korzystania przez inne podmioty z działki Skarżącej. Tą decyzją Starosta wprowadził dalsze uciążliwości dla Ich działki. Starosta mógł skorzystać z art. 89 kpa, spróbować wyjaśnić sprawy i doprowadzić do uzgodnienia interesów stron, tj. Burmistrza i Spółki, a na podstawie art. 13 kpa, choć spróbować podjąć czynności skłaniające strony do zawarcia ugody. Starosta postanowił nie zajmować się sprawą i nie wyrażać stanowiska w sprawie. Skoro Organ miał okazję wyjaśnić sprawę toku postępowania pozwolenie na budowę na działce sąsiedniej, a nic w tym celu nie zrobił, to jednoznacznie świadczy, że próba zmuszenia Spółki do wystąpienia o pozwolenia na budowę ogrodzenia na Jej działce, jest tylko i wyłącznie próbą przewlekania sprawy i dalszego wikłania Spółki niejasne procedury postępowania Organu, a co naraża Spółkę na dodatkowe koszty (k. 3-7; 24-25, 34-38, 61 akt IV SA/Po 545/11). Wojewoda wniósł o oddalenie skargi (k. 13 akt IV SA/Po 545/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. [...] Prokurator Rejonowy w W. na podstawie art. 305 § 3 i art. 325e § 2 kpk zatwierdził postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa sprawie niedopełnienia obowiązków przez pracowników Starostwa Powiatowego w W. dotyczących zgłoszenia przez Burmistrza W. remontu ulic D. i Słodowej w W., tj. o przestępstwo określone w art. 231 § 1 kk (k. 56-59 akt IV SA/Po 545/11). Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 01 czerwca 2011 r. IV SA/Po 279/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w sprawie ze skargi W. E. S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania remontu ulicy: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącej W. E. S. Sp. z o.o z siedzibą w W. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (k. 33v akt IV SA/Po 545/11). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Spółka; skarga kasacyjna nie została jeszcze rozpoznana. Powyższych ustaleń Sąd dokonał na podstawie odpisu: informacji Prokuratora Rejonowego w W. z [...] listopada 2011 r.; postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. [...] Prokuratora Rejonowego w W.; wyroku z dnia [...] czerwca 2011 r. IV SA/Po 279/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.; informacji o sprawie IV SA/Po 279/11 z systemu OSO WSA w P. i z systemu cbois. Sąd dał wiarę tym odpisom tych dokumentów i informacji, bowiem nie nasunęły one wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio- art. 244 i 252 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca, pismem z [...] marca 2011 r. skierowanym do Starosty W., zgłosiła zamiar wykonania ogrodzenia w granicy działki o numerze ewidencyjnym [...] w W., przy ul. D. Zgodnie z ogólną zasadą zamieszczoną w art. 28 ust. 1 pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pb. Art. 29 pb określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, art. 30 pb wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, a art. 31 pb dotyczy problematyki rozbiórki obiektów budowlanych. Zgłoszenie zamiaru budowy ma charakter wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy kpa z uwzględnieniem szczególnej regulacji pb w zakresie istoty tego postępowania i formy rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. W ramach prowadzonego postępowania obowiązkiem organu jest ustalenie, z poszanowaniem przepisów kpa, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też organ winien nie dopuścić do realizacji danej budowy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pb, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pb oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Jeżeli realizacja określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych (art. 30 ust. 7 pkt 4 pb). W przedmiotowej sprawie podstawą do wniesienia przez organ sprzeciwu było wskazanie w zgłoszeniu w dołączonej doń dokumentacji (fragmenty wyrysów map obejmującej działkę nr [...] i działkę nr [...]; zdjęcie przedstawiające widok działki nr [...] i fragmentu ul. D.; twierdzeń o faktach, zawartych w punkcie 4 opisu technicznego,; k. 8, 9, 11 akt administracyjnych) informacji, z których zdaje się wynikać, że jezdnia asfaltowa i deptak, obejmujące ul. D., na pewnym odcinku przebiegają fragmentem działki nr [...], po których obecnie odbywa się ruch pieszy i pojazdów, a planowane ogrodzenie na pewnym odcinku działki nr [...] przetnie jezdnię asfaltową na całej szerokości. Ponieważ postępowanie wszczęte zgłoszeniem, z uwagi na trzydziestodniowy termin (art. 30 ust. 5 pb), nie daje realnych podstaw dla przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, Starosta prawidłowo nałożył na Zgłaszającego obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia. Nie jest rzeczą organów administracji publicznej (art. 9 kpa) ani Sądu administracyjnego (art. 6 ppsa) w niniejszym postępowaniu udzielać Stronie pouczeń o możliwości wszczęcia innych postępowań, które mogą ostatecznie przesądzić o tym, czy faktyczny przebieg ul. D. odpowiada stanowi prawnemu działek gruntu, na których posadowiona jest jezdnia asfaltowa i deptak. Spółka już podjęła działania, które winny przynieść odpowiedź na te pytania (w szczególności występując z wnioskiem w sprawie, będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie IV SA/Po 279/11; występując przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem z żądaniem negatoryjnym – art. 222 § 2 kc – w piśmie z dnia 21 lipca 2011 r., propozycją polubownego załatwienia sprawy i zapowiedzią wystąpienia na drogę sądową, w tym z żądaniem wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działki; k. 37-38 akt IV SA/Po 545/11). Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie zgodność z prawem decyzji z [...] maja 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2011 r. Zagadnienie, czy doszło do deliktu prawa karnego bądź deliktu prawa cywilnego, pozostaje przedmiotem kognicji właściwych Sądów powszechnych i nie zależy od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Postanowienie Prokuratora o odmowie wszczęcia śledztwa nie przesądza o zaistnieniu bądź o braku zaistnienia deliktu prawa karnego czy deliktu prawa cywilnego (art. 11 ppsa; art. 11 kpc). Skoro w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani procesowego, przeto skargę należało oddalić (art. 151 ppsa).