IV SA/Po 547/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Ostrowite z dnia 26 marca 2024 r. nr LXXVI/680/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrowite - etap V 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem 2IK; 2. zasądza od Gminy Ostrowite na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Ostrowite, w dniu 26 marca 2024 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę Nr LXXVI/680/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrowite – etap V. Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 23 kwietnia 2025 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę. Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w części, tj. w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2IK oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wyjaśnił, że po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania spornego planu miejscowego, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wójt zobowiązany był do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne. W toku opracowywania projektu planu zamieniającego przeznaczenie gruntów rolnych klasy IIIb na cele nierolnicze, bo przeznaczonych w planie na teren kanalizacji (2IK – zał. nr 1, ark. nr 3 uchwały, część działek o numerach 251/12 i 251/13, obr. Siercze Wielkie), nie dopełniono obowiązku wystąpienia o stosowną zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W odpowiedzi na skargę Gmina Ostrowite zażądała jej oddalenia. W uzasadnieniu zgłoszonych żądań organ wyjaśnił, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi. Gmina wyjaśniał, że w § 16 ust. 1 lit. a) i b) planu miejscowego dopuszczono lokalizację, zgodnie z przepisami odrębnymi, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej – kanalizacji dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi oraz dojść, dojazdów do gruntów rolnych i miejsc postojowych. Tym samym, w ocenie Gminy, ustalone przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania przestrzennego i zabudowy na terenie 1IK oraz 2IK nie dokonują zamiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Skoro, zgodnie z przepisami odrębnymi, teren oznaczony w planie miejscowym symbolem IK nie wymaga odrolnienia w celu dopuszczenia wyłącznie lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w § 16 ust. 1 lit a) i b) planu miejscowego, to tym bardziej nie zachodziła potrzeba uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Skoro ustanowienie dla spornego terenu w planie miejscowym klasy przeznaczenia jako teren rolnictwa jest wystarczające, aby realizować na tym terenie sposób zagospodarowania wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 7 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to umieszczenie na tym terenie zapisu o możliwości lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej – kanalizacji dla potrzeb rolnictwa oraz dojść i dojazdów do gruntów rolnych i miejsc postojowych dla maszyn rolniczych nie wymaga wyłączenia gruntu rolnego z produkcji i nie może być uznane za obejście prawa. Na spornym terenie nie dopuszczono innej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Ostrowite z dnia 26 marca 2024 roku Nr LXXVI/680/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ostrowite – etap V, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 kwietnia 2024 roku pod pozycją 4396. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 19 Uchwały), tj. z dniem 15 maja 2024 roku, nadal obowiązuje oraz nie była zmieniana. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."). Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 13 sierpnia 2024 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania przez co należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Natomiast sformułowane w skardze zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, Sąd podziela w całości uznając je za trafne. Na mocy § 4 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały, ustalono następujące przeznaczenie terenu w obszarze objętym planem: 1) w granicach obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Doły - teren usług lub produkcji lub elektrowni słonecznej oznaczony symbolem U-P-PEF; 2) w granicach obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Izdebno - teren kanalizacji oznaczony symbolem 1IK; 3) w granicach obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Siernicze Wielkie - teren kanalizacji oznaczony symbolem 2IK. W świetle treści § 16 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały, w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonych symbolami 1IK, 2IK: 1) dopuszczono lokalizację zgodnie z przepisami odrębnymi: a) obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, b) dojść, dojazdów i miejsc postojowych; 2) ustalono wskaźniki zagospodarowania terenu: a) intensywność zabudowy: – maksymalna - 0,80, – minimalny - 0,00, b) maksymalna powierzchnia zabudowy - 40%, c) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej - 20%; 3) ustalono zasady kształtowania zabudowy: a) maksymalna wysokość - nie więcej niż 10,0 m, b) geometria głównych połaci dachowych - dowolna. Z analizy części graficznej zaskarżonej uchwały, złącznik Nr 1 arkusz 3 do uchwały (rysunek planu dla obrębu Siernicze Wielkie), wynika, że przy zachodniej granicy obszaru o symbolu 2IK wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy. Pomiędzy stronami bezsporne pozostaje, że obszar o przeznaczeniu oznaczonym symbolem 2IK został wyznaczony na gruntach rolnych i obejmuje część działek o numerach 251/12 i 251/13, obr. Siercze Wielkie, o klasie bonitacyjne RIIIb. Niewielki fragment obszaru oznaczonego symbolem 2IK, o kształcie trójkąta przy północnej granicy tego obszaru, stanowią grunty rolne o klasie bonitacyjnej RIVa. Taki stan rzeczy znajduje potwierdzenie w Systemie Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy Ostrowite, a także w części graficznej uchwały włączonej do dokumentacji planistycznej. Na rysunku planu, załącznik Nr 1 arkusz 3 do zaskarżonej uchwały (rysunek planu dla obrębu Siernicze Wielkie), uwidoczniona została jednak działka ewidencyjna o numerze 251/11. W toku postępowania nadzorczego Gmina przyznała, że nie występowano o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż w ocenie Gminy ustalone przeznaczenie o symbolu IK wraz z ustalonymi zasadami zagospodarowania i zabudowy na terenie 2IK nie dokonują zamiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Sąd podziela stanowisko, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie sposobu użytkowania (ustalenie przeznaczenia) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W świetle treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa się wyłącznie sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Literalna wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w ramach prawodawczej kompetencji planistycznej gminy ustawodawca wyróżnia dwa odrębne obszary "ustalenie przeznaczenia terenu" oraz "określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu". Tę drugą kategorię determinuje pierwsza w tym sensie, że ustalone w planie przeznaczenie terenu już ex ante określa rodzaj zabudowy i działalności jakie mogą być na danym terenie realizowane. Na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). W świetle § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do powołanego rozporządzenia. Uwzględnić zatem należy, na co słusznie wskazuje Wojewoda, że zgodnie z trybem określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia przeznaczenie terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu określoną w poziomie pierwszym drugim lub trzecim tabeli. Stosownie zaś do standardów w zakresie ustalania przeznaczenia terenu w projektach planów miejscowych terenom rolnictwa przypisano w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia, kod klasy przeznaczenia terenu 7_, a następnie odpowiednie nazwy klas przeznaczenia symbole i oznaczenia barwne na poziomach 2 i 3. Z kolei symbol IK przeznaczenia terenu znajduje się we wspomnianej tabeli pod kodem klasy przeznaczenia terenu 6_6_, czyli teren infrastruktury technicznej – teren kanalizacji. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Z powołanego przepisu literalnie i jednoznacznie wynika, że ustawodawca powiązał obowiązek uzyskania zgody z kompetencją prawodawczą dotyczącą planistycznej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ustalenia ex ante w planie miejscowym innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych klas I-III. Ustalenia planistyczne dotyczące sposobu zagospodarowania oraz warunków zabudowy w danej jednostce planistycznej pozostają indyferentne z punktu widzenia aktualizacji obowiązku uzyskania zgody, o której stanowi przepis art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. Z uwagi na powyższe Wojewoda słusznie uznał, że na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy oraz zgodnie z trybem określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przypisanie klasy przeznaczenia pozarolniczego (teren kanalizacji IK) dla część działek o numerach 251/12 i 251/13, obr. Siercze Wielkie, o klasie bonitacyjne RIIIb, warunkowała zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej warstwę tekstową i graficzną w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2IK zaskarżonej uchwały (punkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od Gminy Ostrowite na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).