IV SA/Po 552/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska ( spr ) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Polskiej Telefonii [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz Polskiej Telefonii [...] kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/B. Popowska Dnia [...] marca 2008 r. wpłynął do Urzędu [...] wniosek pełnomocnika Polskiej Telefonii [...] dotyczący ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej sieci telefonii komórkowej [...] wraz z drogą dojazdową. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Starosta [...] uzgodnił inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu napisał, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Dokumentacja wniosku została uzupełniona o analizę środowiskową. Przedstawiony przez wnioskodawcę rysunek z zasięgiem oddziaływania pola elektromagnetycznego bazowej telefonii komórkowej pokazuje, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z prawem odrębnym – art. 144 ust. 3, art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j. t. Dz. U. z 2006 r. nr 129 poz. 902 ze zm., dalej Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z postanowieniami tej ustawy wszelkie uciążliwości inwestycji muszą mieścić się wyłącznie w granicach własnej działki. Każda inwestycja realizowana na własnej działce musi zapewniać ochronę przed pogorszeniem się standardów korzystania z terenów sąsiednich. Co prawda, promieniowanie pól elektromagnetycznych stwarzających zagrożenie dla ludzi nie występuje w miejscach istniejącej zabudowy, jednak sąsiednie działki względem działki inwestora, chociaż obecnie puste, w każdej chwili mogą zostać zabudowane. Są to tereny rozwojowe i stanowią obszar potencjalny pod budowę domów jednorodzinnych. Gmina nie jest przeciwna budowie stacji telefonii komórkowej i może wskazać wiele niekonfliktowych terenów nadających się na sytuowanie stacji telefonii komórkowej. Od opisanej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, to jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora. Decyzja organu I instancji nosi znamiona dowolności i nie uwzględnia obowiązujących przepisów. Przytoczone przez Burmistrza brzmienie przepisów art. 135 ust. 1 i art. 144 ust. 3 Prawa ochrony środowiska nie znajduje oparcia we faktycznym brzmieniu ww. przepisów. Nie jest jasne, do jakiego tekstu normatywnego odwołał się organ I instancji. Pominięto brzmienie art. 144 ust. 1-2 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Projektowane przedsięwzięcie spełnia te wymogi. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Organem właściwym jest wójt/burmistrz/prezydent miasta. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonywane jest na wniosek inwestora. Nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. To nie jest decyzja uznaniowa. Wskazane przez organ I instancji przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie mogą mieć zastosowania w sprawie, bowiem dotyczą obszarów ograniczonego użytkowania, który nie został utworzony na terenie planowanej inwestycji. Źle odczytano dane wynikające z analizy środowiskowej, sporządzonej na zlecenie inwestora w czerwcu 2008 r. Wbrew twierdzeniom Burmistrza, inwestycja nie będzie w żaden sposób determinować prawa do zabudowy sąsiednich terenów. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje zastosowania przy inwestycji celu publicznego, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona nawet istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, bowiem zawsze będzie od takiego stanu odbiegać. Decyzja w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy naruszałaby przepisy odrębne, a wśród nich szczegółowe normy prawne zawarte w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania pozwalającego na przyjęcie, iż zagrożenia te uzasadniają w sposób zupełny odmowę ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia dopiero wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Żadna z okoliczności wskazanych przez Kolegium nie stanowi podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Uzasadnienie decyzji Kolegium jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Kolegium podziela zarzuty inwestora i uchyla decyzję organu I instancji, z drugiej zaś stwierdza, że dla odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora należy wykazać niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. W ocenie pełnomocnika jest to niejako nakłanianie organu I instancji aby ten, ponownie rozpoznając sprawę, wyszukał taką niezgodność. W odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia miało na celu przeprowadzenie postępowania w celu zbadania kwestii ewentualnej szkodliwości planowanej inwestycji dla okolicznych mieszkańców oraz dla środowiska naturalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 kpa, którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 kpa, który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 847/09, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany we wskazanym wyroku WSA w Warszawie, zgodnie z którym przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 kpa. Jest poza sporem, iż stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Kolegium uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazało jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte oraz nie wykazało, aby w toku rozpatrywania sprawy wystąpiły zmiany okoliczności faktycznych lub podstaw prawnych, zatem bezpodstawne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu, decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ, co oznacza, że nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność przeprowadzenia jednego lub nawet kilku dowodów, np. analizy dokumentu mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Ustawodawca powierzając organowi odwoławczemu kompetencję do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego dążył do uniknięcia wysoce prawdopodobnej sytuacji, w której organ pierwszej instancji, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, będzie dążył do tego, aby postępowanie to w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło wątpliwości związane z jego uchyloną decyzją. Trafnie podkreślał WSA w Warszawie we wskazywanym wyroku z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 847/09, iż kompetencje organu w postępowaniu odwoławczym nie ograniczają się wyłącznie do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnych. Wniesienie odwołania od takiej decyzji powoduje bowiem dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, a to oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. Organ odwoławczy, który z jednej strony kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, natomiast z drugiej akceptuje ustalony stan faktyczny nie wskazując, co organ pominął lub czego nie ustalił, narusza treść art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, powinien kierować się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ta zasada sformułowana w art. 15 kpa, mająca również odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji RP (art. 78), stanowi po pierwsze prawo zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, po drugie obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy i po trzecie samodzielność rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w stosunku do organu drugiej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się zatem do rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji, a nie wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i zasadności argumentów podniesionych w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i ten pogląd cytowanego wyroku, iż do wydania decyzji odwoławczej o kasacyjnym charakterze nie wystarcza jedynie przywołanie treści art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy. Zasadność wydania decyzji kasacyjnej powinna wynikać z treści uzasadnienia, które winno bezspornie wskazywać, iż podjęte rozstrzygnięcie odpowiada celowi, jakiemu ma służyć decyzja kasacyjna w świetle przepisów prawa. Należy pamiętać, iż ustawową przesłanką jest konieczność "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, lecz w takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że uzasadnienie decyzji Kolegium stanowi swoisty "wykład" dotyczący inwestycji celu publicznego, zapewne adresowany do organu I instancji. Wywód Kolegium w tym zakresie jest trafny i wykazuje wady decyzji organu I instancji. Sąd podziela pogląd, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. To nie jest to więc decyzja uznaniowa, jak trafnie wskazało Kolegium. Oprócz wspomnianego luzu decyzyjnego organ nie ma przy wydawaniu takiej decyzji również swobody interpretacyjnej. Treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego determinuje prawo. Prawidłowy również jest pogląd Kolegium, że wskazane przez organ I instancji przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie mogą mieć zastosowania w sprawie, bowiem dotyczą obszarów ograniczonego użytkowania, który nie został utworzony na terenie planowanej inwestycji. Ma rację Kolegium wskazując, że – wbrew twierdzeniom Burmistrza, inwestycja nie będzie w żaden sposób determinować prawa do zabudowy sąsiednich terenów. Jest racjonalnym argument Kolegium, że inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona nawet istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru, bowiem zawsze będzie od takiego stanu odbiegać. Z brzmienia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wywiodło trafny pogląd, że decyzja w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy naruszałaby przepisy odrębne, a wśród nich szczegółowe normy prawne zawarte w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu istotnym jest to, że jedynym zarzutem Kolegium dotyczącym decyzji organu I instancji jest zarzut nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie szkodliwości inwestycji dla okolicznych mieszkańców. W ocenie Sądu, wobec braku potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, dyspozycja art. 136 kpa jest wystarczającą podstawą do przeprowadzenia postępowania w zakresie szkodliwości inwestycji przez Kolegium. Zwłaszcza, że Kolegium odnotowało w swoim uzasadnieniu fakt uzupełnienia wniosku przez pełnomocnika inwestora, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, o kwalifikację planowanego przedsięwzięcia oraz analizę środowiskową wraz ze stosownymi mapami. Tym bardziej, że Organ odwoławczy stwierdził, iż Organ I instancji "(...) miał możliwość dokonania stosownej analizy (...). Zdaniem Sądu, skoro w aktach sprawy są wskazane przez Organ II instancji materiały, to Organ ten nie tylko mógł, ale i miał obowiązek przeprowadzić przedmiotową analizę, zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 kpa). Z treści uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a dokonał jedynie innej oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego w ostatnio wskazanym zakresie. Jak już powyżej Sąd wskazał, odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ pierwszej instancji materiału, wobec zakreślonego przez Kolegium niewielkiego dodatkowego postępowania, nie może stanowić podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, i z tego też powodu Sąd uznaje skargę za uzasadnioną. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium weźmie pod rozwagę powyższe wskazania, mając na względzie wszelkie uregulowania dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska ja