IV SA/Po 556/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Złotów z dnia 26 maja 2022 r. nr XLV.438.2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozwoju strefy przemysłowo – usługowej w miejscowości Błękwit 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie: wyznaczonych terenów pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7 KDW i granicą planu; 2. zasądza od Gminy Złotów na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 19 czerwca 2024 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XLV.438.2022 Rady Gminy Złotów z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozwoju strefy przemysłowo-usługowej w miejscowości Blękwit (dalej jako Uchwała lub Plan), zaskarżając ją w części tj. w zakresie: wyznaczonych terenów pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części, tj. w zakresie wyznaczonych terenów pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu - ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że uchwała wraz z dokumentacją pra planistycznych została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 10 czerwca 2022 r. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: u.p.z.p. Zgodnie z Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404, dalej jako: rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2021 r.), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego ww. przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. naruszono w ten sposób, że na rysunku Planu oprócz terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów luz zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami 1P/U 2P/U, 3P/U i 4P/U, wprowadzono dwa tereny, wydzielone liniami rozgraniczającymi, pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu, które nie zostały oznaczone symbolami literowymi, co potwierdzają także wyjaśnienia Wójta Gminy Złotów. Wójt w piśmie z 17 października 2023 r. (znak PZP.6721.5.2020, wpływ: 18 października 2023 r., ePUAP-UPP117673148) stwierdził, że jest to błąd, który powstał z przyczyn technicznych, ale że pomimo braku etykiet z symbolami dla tych terenów, wobec takich samych oznaczeń graficznych (ukośne pasy czerwono-fioletowe), i takich samych ustaleń dla wszystkich pozostałych terenów P/U, ustalenia planu nie powodują wątpliwości interpretacyjnych. Powyższe – zdaniem skarżącego – z uwagi na niespójność aktu prawnego jakim jest plan miejscowy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w przedmiotowym wskazanym wyżej zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Wysoka wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr XLV.438.2022 Rady Gminy Złotów z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rozwoju strefy przemysłowo-usługowej w miejscowości Blękwit (dalej jako Uchwała lub Plan), zaskarżonej części tj. w zakresie: wyznaczonych terenów pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu. Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, CBOSA). Ustalenia części tekstowej projektu planu miejscowego formułuje się zgodnie z wymogami określonymi w § 4 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. Stosownie do pkt 7 tego przepisu ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają: a) zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych, b) w zależności od potrzeb, ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 8 i 10 u.p.z.p. W myśl § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w technice graficznej zapewniającej czytelność ustaleń planu i mapy, z wykorzystaniem której jest on sporządzony, oraz możliwość wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404, dalej jako: rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2021 r.), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu. Plan miejscowy składa się z części tekstowej, zawierającej ustalenia planowe oraz graficznej (rysunku planu). Rysunek planu jest zatem integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym cześć tekstowa planu nie może zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu (wyrok WSA we Wrocławiu z 18.11.2011 r., sygn. akt: II SA/Wr 159/11, CBOSA). W odniesieniu do przedmiotowego rysunku planu, stwierdzono, że oprócz terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami 1P/U, 2P/U, 3P/U i 4P/U, wprowadzono dwa tereny, wydzielone liniami rozgraniczającymi, pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu, które nie zostały oznaczone symbolami literowymi. Fakt ten potwierdzają także wyjaśnienia Wójta Gminy Złotów zawarte w aktach sprawy. Wójt w piśmie z 17 października 2023 r. (znak PZP.6721.5.2020, wpływ: 18 października 2023 r., ePUAP-UPP117673148) stwierdził, że jest to błąd, który powstał z przyczyn technicznych, ale że pomimo braku etykiet z symbolami dla tych terenów, wobec takich samych oznaczeń graficznych (ukośne pasy czerwono-fioletowe), i takich samych ustaleń dla wszystkich pozostałych terenów P/U, ustalenia planu nie powodują wątpliwości interpretacyjnych. Jednak w ocenie Sądu pomimo jednakowego oznaczenia graficznego wszystkich wyznaczonych terenów P/U nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy ustalenia dla dwóch nieoznaczonych symbolami terenów są takie same jak dla pozostałych terenów 1P/U, 2P/U, 3P/U i 4P/U. Jednocześnie w § 4 pkt 1 uchwały oraz w § 15 uchwały, ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu tylko dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami 1P/U, 2P/U, 3P/U i 4P/U. W związku z tym dla terenów pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu, nie ustalono żadnych zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Powyższe, z uwagi na niespójność aktu prawnego jakim jest plan miejscowy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w zakresie wyznaczonych terenów pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu. Skoro bowiem na rysunku Planu oprócz terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów luz zabudowy usługowej, oznaczonych symbolami 1P/U 2P/U, 3P/U i 4P/U, wprowadzono dwa tereny, wydzielone liniami rozgraniczającymi, pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu, które nie zostały oznaczone symbolami literowymi, istnieje w tym zakresie niespójność aktu jakim jest plan miejscowy, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w zakresie terenów pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu. Okoliczność ta – w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w części w jakiej jej postanowienia istotnie naruszają prawo tj. w zakresie wyznaczonych terenów pomiędzy drogami 1KDW, 4KDW, 5KDW i 7KDW oraz pomiędzy drogami 1KDW, 6KDW, 7KDW i granicą planu. Jednocześnie Sąd stwierdził, że unieważnienie Uchwały w części, nie spowoduje dezintegracji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pozostałym zakresie. Z tego też względu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu postępowania sądowego.