IV SA/Po 560/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/P.Miładowski /-/B.Popowska KP Sygn. IV SA/Po 560/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., [...], działając na podstawie art. 2, art. 17 ust. 1, art. 20 i art. 32 ust. 2 ustawy. z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.), na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Prezydent Miasta P. nie przyznał B. P. świadczenia pielęgnacyjnego na córkę K. w okresie od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w sposób wyraźny przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazują warunki, których spełnienie przez wnioskodawcę stanowi podstawę do przyznania ww. świadczenia, zaś będąc osobą zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna - Strona nie spełnia jednej z podstawowych przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ dodał, iż składając pierwszy wniosek dnia [...] kwietnia 2004 r., Strona została należycie o ww. warunkach poinformowana, co potwierdziła podpisując stosowne oświadczenie, a więc ubiegając się o świadczenia z pomocy społecznej Strona miała świadomość, iż rejestrując się w urzędzie pracy traci jednocześnie możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołując się od powyższej decyzji, B.P. stwierdziła, iż Jej rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. (dalej jako: PUP) była wymuszona przez pracownika socjalnego Panią S.P. Odwołująca się dodała, iż tłumaczyła pracownikowi socjalnemu - Pani S.P., że mając poważnie chore dziecko nie może podjąć żadnej pracy, gdyż opiekuje się dzieckiem. B.P. stwierdziła, iż pracownika socjalnego nie interesował fakt, że Strona czeka na decyzję o zaliczenie Jej dziecka do grona niepełnosprawnych. Odwołująca się wskazała, iż "na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez Panią P., po złożeniu wniosku o pomoc w dniu [...] października 2004 r., poinformowana została, że ostatni raz bez rejestracji w PUP otrzyma pomoc, ale jeśli nie zarejestruje się to po kolejną pomoc nie ma przychodzić, bo jej po prostu nie otrzyma". Podsumowując powyższe, Strona jeszcze raz stwierdziła, iż Jej zdaniem świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] maja 2005 r. powinno Jej być przyznane, gdyż przez cały ten czas pełniła opiekę nad dzieckiem, a rejestracja w PUP była wymuszona przez Panią P., mimo że doskonale wiedziała, że Odwołująca się ma chore dziecko, które ze względu na chorobę nie nadaje się do żłobka i że w związku z tym, Odwołująca się pracy podjąć nie może i jej nie podejmie. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku decyzji PUP z dnia [...] kwietnia 2006 r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie uznania Odwołującej się za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] maja 2005 r. i o odmowie uznania Odwołującej się za osobę bezrobotną z dniem rejestracji - odpadła przyczyna uniemożliwiająca przyznanie Stronie świadczenia pielęgnacyjnego na córkę K. Z ww. decyzji PUP z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynika bowiem, że Strona postępowania nie była zarejestrowana w PUP w P., czyli nie wyrażała gotowości do podjęcia pracy zarobkowej. Jednakże na przyznanie Stronie świadczenia za żądany okres nie pozwala przepis art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on bowiem, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności (ważność "starego" orzeczenia o niepełnosprawności córki Strony postępowania wygasła dnia [...] sierpnia 2004 r.), jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Organ II instancji wskazał więc, iż następne orzeczenie córki, będące kontynuacją poprzedniego, Strona uzyskała w maju 2005 r. i wniosek o kontynuację świadczenia złożyła dnia [...]maja 2005 r., stąd też w chwili obecnej dopiero od tej daty można Wnioskodawczyni przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Wnosząc skargę na powyższą decyzję do Sądu, B.P. opisała jeszcze raz precyzyjnie całość postępowania, podtrzymała w całości Swoją dotychczasowa argumentację i wskazała, iż Jej zdaniem świadczenie pielęgnacyjne za okres od [...] listopada 2004 r. do dnia [...] maja 2005 roku powinno Jej być przyznane. Przez cały bowiem czas pełniła opiekę nad dzieckiem. Skarżąca podniosła, iż wszystkie decyzje i zaświadczenia PUP od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] maja 2005 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Skarżąca stwierdziła, iż pierwszą prośbę o spłatę zaległego świadczenia złożyła w MOPR w dniu [...] maja 2005 r. i nie zgadza się z decyzją SKO z dnia [...] maja 2006 r. oraz z jej uzasadnieniem, iż w związku z tym, że od dnia [...] stycznia 2006 r. obowiązuje nowa ustawa, świadczenie pielęgnacyjne nie zostanie przyznane, gdyż nie z Jej winy minął już rok od chwili złożenia przeze Nią pierwszego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1.W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. 2.W niniejszej sprawie zwraca uwagę fakt, że odmowne co istoty obie zaskarżone decyzje opierają się na odmiennej argumentacji. I tak organ I instancji odmówił Stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] maja 2005 r. z uwagi na niespełnienie przez Nią przesłanek merytorycznych unormowanych w art. 17 o świadczeniach rodzinnych; Strona miała w tym czasie status osoby bezrobotnej. Z kolei organ II instancji, utrzymując zaskarżona decyzję w mocy, słusznie wskazał, iż ww. argument jest nieaktualny w świetle przedstawionej przez Stronę decyzji Z-cy PUP w P. z [...] kwietnia 2006 r, natomiast podniósł argument o charakterze proceduralnoprawnym, wskazując na treść art. 24 ust.3a powołanej wyżej ustawy. Wobec powyższego Sąd odniesie się przede wszystkim do tych ostatnio wymienionych motywów, jako że to one przesądziły, iż wniosek Skarżącej nie został załatwiony pozytywnie w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. 1. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że córka Skarżącej K. ostatecznie orzeczeniem Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Sekcja Ubezpieczeń Społecznych została zaliczona do osób niepełnosprawnych od daty złożenia wniosku, a więc od dnia [...] sierpnia 2004 r., a Sąd stwierdził, iż niepełnosprawność istnieje od dnia urodzenia małoletniej i wymaga Ona konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, i wymaga także konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że uwadze organów obu instancji uszło, a zwłaszcza organowi II instancji, który tę kwestię podnosił i na argumencie w tym zakresie oparł swoje rozstrzygnięcie, iż niepełnosprawność Córki Wnioskodawczyni ma charakter stały i ciągły i istnieje nie później niż od sierpnia 2004 r. Innymi słowy, błędnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że dopiero orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] maja 2005 r. stanowić może podstawę orzeczniczą do przyznania córce Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu zapadło ze skutkiem ex tunc - zatem w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - od dnia [...]sierpnia 2004 r. 2. Konstrukcja art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie odpowiada konstrukcji art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 43 ust. 6 zd. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm. – dalej jako: ups). Na tle art. 43 ust. 6 ups w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że w sprawie o przyznanie "świadczenia w ogóle" - art. 43 ust. 6 ups miał jednorazowe zastosowanie, a dalsze wnioski rozpatrywać należało jako kontynuację świadczenia. Sąd jest zdania, iż realizacji idei, by uznawać prawo nabyte do świadczenia także w toku kolejnych postępowań w sprawie przyznawania świadczenia na kolejne okresy, służyć miało wprowadzenie do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - art. 24 ust. 3a. Przyznać jednak trzeba, iż wersja językowa ww. przepisu może nasuwać wątpliwości interpretacyjne, co też w jakimś stopniu tłumaczy organy, które podjęły zaskarżone decyzje. Poniższej Sąd przedstawi swój pogląd dotyczący podstaw prawnych rozstrzygania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, poglądy wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo na tle zwłaszcza art. 43 ust. 6 ups nie straciły na aktualności. Ten kierunek wykładni zgodny jest z art. 18 Konstytucji, w myśl którego rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w min. w art. 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawach. Jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jej celem jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych, by chronić słuszny interes strony. Warto przypomnieć, że prawa dziecka chroni również Konwencja o Prawach Dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ (Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526 ze zm. – dalej jako: Konwencja). Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Sąd jest zdania, że wykładnia art. 24 ust. 2 oraz powołanego w zaskarżonej decyzji art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadząca do pozbawienia możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego rodzica, który nie ze swej winy komplet dokumentów przedstawia po dacie, od której domaga się – przy spełnieniu przesłanek materialnoprawnych – świadczenia, naruszałby art. 3, 6 ust. 2 i art. 23 Konwencji, a także art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji. Nadto, taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z przepisami wykonawczymi do ustawy o świadczeniach rodzinnych. 3. Oceniając zaskarżoną decyzję i prowadzące do niej postępowania, należy zatem mieć na uwadze funkcje, którym służą świadczenia rodzinne, w tym zwłaszcza świadczenie pielęgnacyjne oraz w tym świetle uwzględnić przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, akty wykonawcze do niej oraz przepisy kpa, w tym zwłaszcza przepisy normujące zasady ogólne postępowania administracyjnego. W sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych, pracownik MOPR obowiązany jest przed przyjęciem wniosku przeprowadzić z zainteresowaną stroną wywiad, w toku którego winien ustalić, o jakie świadczenia rodzinne zainteresowana może się ubiegać. W tej materii winien jest udzielić zainteresowanej stosownych pouczeń, by strona złożyła wnioski o takie świadczenia, które może uzyskać (nawet, jeśli w danej sytuacji nie można przewidzieć, czy wnioski te w pełni zostaną uwzględnione - czy to z uwagi na wątpliwości materialnoprawne, czy z przyczyn dowodowych). W niniejszej sprawie impulsem do tego typu ustaleń winien być w szczególności wniosek Skarżącej z dnia [...] maja 2004 r., który wskazuje na oczekiwanie Zainteresowanej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną córkę. Prawo do świadczenia rodzinnego chroni w szczególności art. 9 kpa, który wskazuje, iż "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., SA/Po 9/84, OSP 12/85/239; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992 r., s. 178, p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP z 1993 r., nr 3, s. 112; wyrok SN z dnia 5 sierpnia 1992 r., I PA 5/92; wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna, PiP 8/93/116). W niniejszej sprawie pracownicy MOPR nie udzielili Wnioskodawczyni dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (odpowiednio - na tle art. 23 ust. 1 i 2 ups; S. Nitecki, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1998 r., II SA/Gd 2070/97, Sam. Teryt. Z 201 r., nr 5, s. 63-64) jak skutecznie dochodzić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpatrywanej sprawie nieodzownym było udzielenie Zainteresowanej pouczeń o konieczności złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w MOPR z wyraźnym zaznaczeniem, iż oczekuje ona na ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności córki, co umożliwiłoby zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o niepełnosprawności dziecka (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r., sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu. Zasady ogólne, określone w art. 9 i art. 7 kpa, podlegały doprecyzowaniu w § 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne i – aktualnie podlegają doprecyzowaniu w § 2 ust. 3, § 7 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Zgodnie z powołanymi przepisami, organ obowiązany jest przyjąć wniosek o świadczenia rodzinne nawet bez wymaganych dokumentów, a organ wyznacza wówczas termin (nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni) na uzupełnienie brakujących dokumentów. Gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydajnie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie i osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony. In casu Skarżąca należycie udokumentowała, że przedłożenie właściwego dokumentu o niepełnosprawności dziecka wywołane było przyczynami leżącymi po stronie Powiatowego Zespołu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia oraz jego zakres uzależnione być winno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc. (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2002 r., II SA/Po 577/01; wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 12/99, OSNAP z 2000 r., nr 10, poz. 375). W polskiej kulturze prawnej w zakresie prawa administracyjnego z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia min. w obszarze pracy socjalnej, zawierającej w szczególności obowiązek poradnictwa prawnego. Dotyczy to również zadań unormowanych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie, udzielanie wystarczającej pomocy w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych ze strony organu I instancji nakazuje przyjęcie, iż złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło nie później niż w dniu [...] sierpnia 2004 r. (mając na uwadze skutek ex tunc orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu z dnia [...] maja 2005 r. w stosunku do orzeczenia Powiatowego Zespołu z dnia [...] maja 2005 r.). Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa oraz przepisów regulujących sposób i tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska KP