IV SA/Po 561/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości IV SA/Po 561/19 UZASADNIENIE K. S. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka - H. D., urodzonego [...] listopada 2011 r. oraz kolejnego dziecka - N. D., urodzonej [...] lutego 2014 r. na okres zasiłkowy 2017/2018. Organ pismem z dnia [...].09.2017 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów wniosku o kopię prawomocnego wyroku zasądzającego alimenty. W odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że nie otrzymuje świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, ojciec H. i N. dobrowolnie ponosi część kosztów związanych z utrzymaniem dzieci. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania prawa do wnioskowanych świadczeń. Decyzję doręczono skarżącej w trybie zastępczym. W dniu [...] marca 2018 r. skarżąca złożyła do Prezydenta Miasta [...] wniosek o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku o świadczenie wychowawcze. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta [...] poinformował skarżącą, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. został załatwiony decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] doręczoną w trybie zastępczym na adres wskazany we wniosku, tj. [...], ul. [...]. W załączeniu przekazano kopię wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] [...] października 2018 r. skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność organu w sprawie o wypłatę zaległego świadczenia wychowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. wskazało, że organ rozpatrujący sprawę nie dopuścił się bezczynności. W dniu [...] października 2018 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku o przywrócenie terminu skarżąca wskazała, że nie wiedziała o wydanej w jej sprawie decyzji, albowiem decyzja ta nie została jej doręczona (z akt sprawy oraz treści odpowiedzi organu I instancji na ponaglenie wynika, że przesyłka zawierająca tę decyzję wróciła do organu po podwójnym awizowaniu z adnotacją, że nie odebrano jej w terminie). Jednocześnie wskazała, że nie otrzymała awiz dotyczących tej przesyłki (nie zostały one pozostawione w skrzynce pocztowej przez listonosza). Dlatego nie wiedziała ona o tym, że przesyłka ta oczekuje na odbiór w placówce pocztowej. W efekcie nie miała ona możliwości odbioru przesyłki zawierającej decyzję i zapoznania się z jej treścią w terminie umożliwiającym wniesienie od tej decyzji dowołania, co niewątpliwie świadczy o tym, że do uchybienia temu terminowi doszło bez winy skarżącej. Powyższe okoliczności potwierdzić mogą nie tylko zeznania skarżącej (jako strony niniejszego postępowania), ale także fakt, iż po dacie wydania decyzji w niniejszej prawie wezwała ona organ do podania stanu sprawy i wypłaty jej zaległego świadczenia wychowawczego za okres od września 2017 r. do marca 2018 r. oraz bieżących należności z tego tytułu, wskazując, że od września 2017 r. świadczenie to nie było jej wypłacane nawet na drugie dziecko. Wezwania te zostały zawarte w : piśmie z dnia [...] marca 2018 r. i w ponagleniu z dnia [...] października 2018 r. Powyższe pisma świadczą o tym, że skarżąca do [...] października 2018 r. nie znała rozstrzygnięcia jej sprawy zawartego w decyzji (nie wiedziała, że decyzja ta został wydana) i oczekiwała na rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Jednocześnie odpowiedź organu I instancji na pismo skarżącej z dnia [...] marca 2018 r. zostało do niej wysłane na zły adres, tj. adres inny niż podany jako adres do korespondencji w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (co wynika wprost z akt sprawy oraz treści odpowiedzi organu I instancji na ponaglenie), z uwagi na co także to pismo organu I instancji nie dotarło do skarżącej. W konsekwencji o wydaniu decyzji skarżąca dowiedziała się dopiero w dniu [...] października 2018 r., tj. w dniu doręczenia jej pełnomocnikowi odpowiedzi na ponaglenie (pismo organu I instancji z dnia [...] października 2018 r.). Zatem dopiero tego dnia ustały przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania przez skarżącą i rozpoczął bieg 7-dniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że wszelkie przesłanki, określone w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji, zostały spełnione. Wniosek o przywrócenie terminu został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze załatwiony odmownie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Zdaniem organu skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] nastąpiło bez jej winy. Wskazała, że nie otrzymała awiz dotyczących przesyłki z decyzją. Awiza nie zostały pozostawione w skrzynce pocztowej przez listonosza. Na potwierdzenie tego nie złożyła jednak żadnych dowodów. Mając na uwadze twierdzenia skarżącej wyjaśniono, że decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] została doręczona na adres wskazany we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., tj. [...], ul. [...]. Doręczenie nastąpiło w trybie zastępczym - przesyłka była dwukrotnie awizowana [...] stycznia 2018 r. i [...] stycznia 2018 r. Z uwagi na niepodjęcie przesyłki w dniu [...] stycznia 2018 r. została zwrócona nadawcy. Organ przyjął na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., że przesyłka została skutecznie doręczona skarżącej w dniu [...] stycznia 2018 r. Urząd pocztowy na przesyłce odnotował dwukrotne awizowanie przesyłki w dniu [...] i [...] stycznia 2018 r. W tych okolicznościach organ miał podstawy do uznania, że przesyłka została skutecznie doręczona (art. 43 § 4 k.p.a.). Została bowiem spełniona procedura określona w art. 44 § 1 - § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała na brak awiza informującego o próbie doręczenie przesyłki. Nie jest wystarczające jednak samo zaprzeczenie adresata, że nie powziął wiadomości o złożeniu przesyłki w danym urzędzie, lecz konieczne jest poparcie twierdzenia dowodami na uprawdopodobnienie okoliczności niepowzięcia wiadomości o piśmie. Takich dowodów strona nie przedłożyła. Z akt nie wynika aby np. złożyła reklamację do Poczty Polskiej. Tym samym, nie obaliła domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego, którym bez wątpienia jest pocztowy dowód doręczenia przesyłki i wynikające z niego zapisy. Skoro nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedotrzymaniu terminu, to jest też oczywistym, że jej wniosek nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...].04.2019r. nr [...] w związku z odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], odmawiającej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz: pierwszego dziecka - H. D., urodzonego [...] listopada 2011 r., kolejnego dziecka - N. D., urodzonej [...] lutego 2014 r. na okres zasiłkowy [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] została doręczona K. S. w trybie zastępczym w dniu [...] stycznia 2018 r. Skarżąca złożyła odwołanie za pośrednictwem poczty w dniu [...] października 2018 r., a więc z 283 dniowym uchybieniem. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem [...] lutego 2018 r. Dlatego należało stwierdzić 283 dniowe uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wniosła K. S. wnosząc o jego uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie norm procesowego prawa administracyjnego, zawartych w art. 6 i n. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w szczególności: 1. poprzez rażące naruszenie norm prawa administracyjnego zawierających zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, takich jak praktykowane przez listonosza formy pozostawiania awiz tj. w drzwiach, na wycieraczce, w skrzynkach sąsiadów czy w sklepie odzieżowym, 2. złamanie zasady słuszności i sprawiedliwości oraz zasady nakazującej orzekanie w razie wątpliwości na korzyść uczestnika, zawartych w art. 6, art. 8 § 1 oraz w art. 11 k.p.a. oraz naruszenie art. 58 § 1 k.p.a przez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz swoich dzieci. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. PCŚ- [...], Prezydent Miasta w [...] odmówił przyznania prawa do wnioskowanych świadczeń z uwagi na brak orzeczenia w sprawie alimentów. O powyższej decyzji skarżąca nie wiedziała, albowiem ta nie została jej doręczona (przesyłka zawierająca decyzję wróciła do organu po podwójnym awizowaniu z adnotacją, "nie odebrano w terminie"). Skarżąca podniosła, że nie otrzymała żadnych awiz dotyczących tej przesyłki. Częstą praktyką listonosza było i nadal jest pozostawianie awiz w drzwiach, na wycieraczce, w skrzynkach sąsiadów, czy w sklepie odzieżowym, dlatego Skarżąca już od dłuższego czasu jako adres do korespondencji wskazuje adres pod którym świadczy usługi czyli ul. [...], [...]. Tak było też w przypadku ponaglenia z dnia [...] marca 2018 r., które skarżąca powołała jako uprawdopodobnienie braku wiedzy o wydaniu decyzji oraz problemach z dostarczaniem poczty. Ponadto skarżąca niejednokrotnie sama przekazywała korespondencję sąsiadom. Dodatkowo zauważyła, że jej nazwisko różni się od nazwiska partnera z którym wspólnie wychowuje dzieci skąd mogły wynikać trudności z doręczaniem listów. Jednocześnie skarżąca powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 820/18 podniosła, że pisemna reklamacja nie jest jedynym dowodem na uprawdopodobnienie okoliczności niepowzięcia wiadomości o danym piśmie, bowiem powołane w sprawie pismo z dnia [...] marca 2018 r. oraz ponaglenie z dnia [...] października 2018 r. również uprawdopodobniają ten brak wiedzy. Tym bardziej biorąc pod uwagę zasady logiki oraz to, że chodzi o przyznanie świadczenia a nie np. nałożenia na nią jakiegokolwiek obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazano, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Uchybienie terminu nie podlega żadnym ocenom, ani stopniowaniu skali tego naruszenia. Nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia w tym zakresie. W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane było stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Artykuł 129 § 2 k.p.a. wskazuje, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Artykuł 44 § 2 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Skarżąca [...] sierpnia 2017 r. złożyła za pośrednictwem [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. We wniosku podała adres zamieszkania, ul. [...], [...]. Pod ten adres skierowano wezwanie o doręczenie kopii wyroku zasądzającego alimenty. Wezwanie odebrała skarżąca w dniu [...].09.2017 r. Odpowiedziała na wezwanie pismem z [...] grudnia 2017 r., wskazując w nim również ww. adres do korespondencji. Organ niezwłocznie w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania świadczenia. Skierował ją na ww. adres. W niniejszej sprawie, jak wynika z pieczątek i podpisów znajdujących się na kopercie w której wysłano decyzję Prezydenta Miasta [...], decyzja była awizowana po raz pierwszy w dniu [...] stycznia 2018 r. i po raz drugi [...] stycznia 2018 r. Tym samym decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącej na podstawie przepisu art. 44 § 4 k.p.a. w dniu [...] stycznia 2018 r. Sąd wskazuje, że wniosek o przywrócenie terminu został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze załatwiony odmownie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], a skarga na powyższe postanowienie została oddalona nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu. Regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu drugiej instancji określanego mianem wstępnego rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Tylko prawomocne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może uzasadniać merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po upływie ustawowego terminu. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, bez rozstrzygnięcia o jego przywróceniu jest niedopuszczalne z mocy art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W razie przekroczenia terminu, organ nie bada odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania rozważanego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie potwierdzają, że doręczenie zastępcze zostało dokonane zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. ( w dniu [...] stycznia 2018 r.), a odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] wniesione w dniu [...] października 2018 r. było bezsprzecznie po terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa i godziło w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadę trwałości ostatecznych rozstrzygnięć. Konsekwencje uchybienia terminu do wniesienia odwołania są takie, że powodują zamknięcie drogi do dalszego rozpatrywania sprawy. Jeżeli organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu. Uchybienie terminu nie podlega żadnym ocenom, ani stopniowaniu skali tego naruszenia. Nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia w tym zakresie. W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobligowane stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a.