IV SA/Po 564/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S.S. kwotę [...],- ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów podróży. /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/M./Dybowski KP sygn. IV SA/Po 564/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2006 r.- nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 i art. 7 ust.1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. 71/01/734 [ze zm.]- dalej udm) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. 156/01/1817- dalej rozporządzenie), odmówił przyznania S.S. dodatku mieszkaniowego z uwagi na niespełnienie warunków uprawniających do przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że nie przyznano dodatku mieszkaniowego ze względu na jego ujemną wartość, gdyż procentowy dochód w rodzinie przekracza wydatki na mieszkanie. Wysokość dodatku uzyskuje się bowiem odejmując od wydatków na mieszkanie procentowy dochód w rodzinie, tj: [...] zł wydatków na mieszkanie- [...] zł (obejmujące % dochodu) = -[...]zł (wysokość dodatku; k. 13 akt administracyjnych). W odwołaniu S.S. wskazał, że miesięczny dochód w rodzinie na osobę wyniósł [...] zł i jest mniejszy od dopuszczalnego 746,83 zł. Pogorszeniu uległ stan zdrowia Zainteresowanego- wymaga systematycznego leczenia; na leki wydaje miesięcznie ok. [...] zł (k. 17 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W szczegółowym uzasadnieniu Samorządowe Kolegium wskazało, że dodatek mieszkaniowy przysługuje między innymi właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych pod warunkiem, że średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego, liczony w ciągu trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dodatek, nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku ( art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 udm). Kwota najniższej emerytury i renty od 1 marca 2006 r. wynosi 597,46 zł (Komunikat Prezesa ZUS z dnia 13 lutego 2006 r.- MP 12/06/166), a 125% tej kwoty stanowi 746,83 zł. Z wniosku z dnia [...] marca 2006 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że S.S. zajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K. o powierzchni użytkowej [...]m2. Lokal ów wyposażony jest w instalację gazu przewodowego, w centralnie dostarczaną ciepłą wodę i w instalację dostarczającą energię cieplną dla celów ogrzewania. W lokalu tym mieszkają 4 osoby. W deklaracji o dochodach Odwołujący podał, że gospodarstwo domowe prowadzi wraz z żoną, synem i wnuczką. Podał, że dochody członków Jego gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku stanowiły: [...] zł miesięcznie Jego emerytury, [...] zł miesięcznie emerytury Jego Żony, [...] zł miesięcznie zasiłku rodzinnego, [...] zł za grudzień, [...]zł za styczeń i [...]zł za luty - wynagrodzenia Jego syna. Wnioskodawca podał, że dochody w Jego gospodarstwie domowym w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wyniosły łącznie [...] zł, co daje średni miesięczny dochód rodziny w tym okresie w wysokości [...] zł, czyli [...] zł na jednego członka gospodarstwa domowego rodziny Odwołującego. Kwota ta nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury, co stanowi jedno z kryteriów, którego spełnienie uprawnia do przyznania dodatku mieszkaniowego. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 55 m2 dla 4 osób ( art. 5 ust. 1 pkt 4 udm). Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% (pierwszy przypadek) albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60% (drugi przypadek). Odnośnie rodziny odwołującego w pierwszym przypadku powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez Jego rodzinę nie może przekraczać 71,5 m2. Odwołujący spełnia kryterium art. 5 ust. 5 udm. Wysokość dodatku stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, a kwotą wydatków, jakie osoba otrzymująca dodatek musi sama ponieść- tj "15% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 4-osobowym" (s. 2 uzasadnienia decyzji z [...] maja 2006 r. nr [...]), czyli [...] zł (15% x [...] zł), jeśli średni miesięczny dochód na jednego członka 4-osobowego gospodarstwa domowego jest równy lub wyższy od najniższej emerytury. Zarządca budynku poświadczył na wniosku, że łączna kwota wydatków na mieszkanie zajmowane przez Odwołującego wynosi [...] zł. Gdy powierzchnia lokalu zajmowanego przez wnioskującego o dodatek mieszkaniowy jest większa od normatywnej powierzchni użytkowej przewidzianej ustawą, wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię przewidzianą dla określonej liczby osób gospodarstwa domowego (art. 5 ust. 4 udm). Kwota [...] zł z tytułu wydatków ponoszonych przez Odwołującego za zajmowany lokal podzielona przez [...]m2 jego powierzchni użytkowej i pomnożona przez 55 m2 normatywnej powierzchni, daje kwotę [...]zł wydatków na powierzchnię normatywną podlegającą uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków- 90% kwoty [...] zł stanowi [...] zł. Różnica między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu, podlegającymi uwzględnieniu ([...] zł), a kwotą wydatków, jakie osoba otrzymująca dodatek musi sama ponieść ([...]zł) jest ujemna i wynosi: -[...] zł. Na przyznanie dodatku mieszkaniowego nie mają wpływu takie okoliczności, jak sytuacja zdrowotna poszczególnych członków rodziny Wnioskodawcy. To, że Odwołujący przeznacza ok. [...] zł miesięcznie na leki dla siebie, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję S.S. wniósł o jej uchylenie. Wnioskodawca przywołał w szczególności argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu i wskazał, że stan Jego zdrowia ulega dalszemu pogorszeniu, wymaga systematycznego leczenia i brania odpowiednich leków. Miesięcznie koszt leków sięga [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną, choć z innych względów, niż w niej podniesione. 1. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne Samorządowego Kolegium, czyniąc je integralną częścią swych ustaleń. Bezspornym w sprawie jest stan faktyczny- w tym w szczególności w zakresie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie ([...]zł) i w zakresie 125% kwoty najniższej emerytury (746,83 zł)- na które powoływał się Skarżący w odwołaniu i w skardze. 3. W sprawie doszło do błędu w subsumcji. Organy obu instancji mimo, że prawidłowo ustaliły, że w owym lokalu mieszkają 4 osoby, błędnie przyjęły do obliczeń 15% dochodów gospodarstwa domowego (pkt 1 ust. 1 art. 6 udm)- w gospodarstwie jednoosobowym, gdy tymczasem winny były przyjąć 12% dochodów gospodarstwa domowego (pkt 2 ust. 1 art. 6 udm)- w gospodarstwie 2-4-osobowym. Z tej przyczyny miast błędnego wyliczenia: [...] zł x 15%= [...] zł, należało w istocie przyjąć: [...]zł x 12%= [...] zł jako kwotę wydatków, jakie osoba otrzymująca dodatek musi sama ponieść. Prawidłowo organy obu instancji wyliczyły wydatki na powierzchnię normatywną w kwocie [...] zł ([...]zł : [...]m2 x 55 m2). 4. Ustawodawca nie wprowadził żadnej podstawy do obniżenia tej wartości do 90% z owej kwoty [...] zł= [...]zł. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2006 r.- sygn. P 4/05 (OTK-A 5/06/55; R. Krupa- Dąbrowska "Ograniczenie wydatków było bezprawne"- Rzeczpospolita z 10.5.2006- C1) orzekł, że: art. 9 ust. 1 pkt 1 udm jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji; § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. 156/01/1817) jest niezgodny z art. 6 ust. 1 udm. Sentencja wyroku została opublikowana 18 maja 2006 r. (Dz.U. 84/06/587). W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych- mimo wadliwości zastosowanej terminologii, uregulowanej w sposób wysoce skomplikowany i niejasny, metody ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego- zawiera pełną regulację sposobu wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Skoro możliwe było od początku ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to rzeczą niedopuszczalną było uregulowanie w rozporządzeniu w sposób samoistny odrębnego od ustawowego reżimu określania wysokości dodatku mieszkaniowego. Niedopuszczalne jest bowiem- przy oczywistym naruszeniu konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa- by normy o charakterze wykonawczym determinowały treść norm ustawowych. Sama regulacja zawarta w art. 9 ust. 1 udm nie zawiera wytycznych dotyczących treści rozporządzenia; nie zawiera ich również art. 9 ust. 2 wskazujący, że jest rozwinięciem ust. 1. Ani cały art. 9 udm, ani inne przepisy tej ustawy, nie zawierają wytycznych co do treści rozporządzenia. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do dodatku związane są z sytuacją materialną osoby zajmującej lokal mieszkalny, służący zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych (art. 2, art. 3 udm). Instytucja dodatku mieszkaniowego nie jest bezpośrednio uregulowana w Konstytucji, ale wydanie regulujących ją przepisów stanowi realizację ciążącego na władzach publicznych konstytucyjnego obowiązku prowadzenia działań sprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i ochrony prawa do użytkowania lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych (art. 75 Konstytucji). Temu obowiązkowi władz publicznych odpowiadają stosowne uprawnienia obywateli, które- w myśl art. 81 Konstytucji- mogą być dochodzone w granicach określonych w ustawie. Skoro zatem wysokość dodatku mieszkaniowego określała od początku ustawa o dodatkach mieszkaniowych, to z naruszeniem dostatecznych podstaw ustawowych ograniczono podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego do wysokości 90% poniesionych wydatków za zajmowany lokal mieszkalny. W tym zakresie wyrok Trybunału jest skuteczny ex tunc, tym bardziej, że obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa, z zachowaniem prymatu ustawy w hierarchii źródeł prawa spoczywa na każdym organie stosującym prawa- zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej ( art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji; art. 6 kpa). Dał temu w szczególności wyraz Trybunał Konstytucyjny wskazując, że wobec przywołania jako podstawy prawnej rozporządzenia całego art. 9 udm, ustalenie, które przepisy tego rozporządzenia tracą moc obowiązującą (ponad § 2 pkt 2 rozporządzenia, wymieniony w punkcie 2 sentencji wyroku) jest zadaniem organów powołanych do stosowania prawa, w szczególności (zatem nie tylko) sądów (pkt III ppkt 2 uzasadnienia). 5. Przy prawidłowej subsumcji należało przyjąć [...] zł jako kwotę wydatków na powierzchnię normatywną podlegającą uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego i od tej kwoty odjąć kwotę [...] zł jako 12% dochodów gospodarstwa domowego ( art. 6 ust. 1 pkt 2 udm), co daje kwotę [...]zł. Przy prawidłowej subsumcji i pominięciu sprzecznego z ustawą ograniczenia wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego (przewidzianego w niekonstytucyjnym i sprzecznym z ustawą § 2 ust. 2 rozporządzenia), wynik równania przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy, stanowi wartość dodatnią [...]zł. 6. Trafnie organ odwoławczy uznał, że sytuacja zdrowotna Wnioskodawcy i Jego rodziny, i wydatki na leczenie, nie wpływają na prawo do zasiłku mieszkaniowego bądź jego wysokość. Wydatki te mogą stanowić podstawę do ewentualnego ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej w odrębnym postępowaniu przed organem pomocy społecznej (art. 7 pkt 1, 6 , art. art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 bądź art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz.U. 64/04/593 ze zm. Skoro ustalenia faktyczne były prawidłowe i dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie będzie konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości ni w znacznej części, wobec naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, należało orzec jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa). O zwrocie kosztów przejazdów Skarżącego do Sądu i powrotu do miejsca zamieszkania, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa ( k. 29 akt sądowych). /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski KP