IV SA/Po 570/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] listopada 2015 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] (dalej też jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.s."), a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) – po rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. R. z [...] października 2015 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej, odmówił udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na [...]. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że w dniu [...] października 2015 r. M. R. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") zwróciła się z prośbą o pomoc finansową na ww. cele. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej [...] października 2015 r. ustalono, że Wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwójką małoletnich dzieci; odrębne gospodarstwo domowe prowadzi jej były partner – T. J. Dochodem rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. we wrześniu 2015 r., było wynagrodzenie Wnioskodawczyni w kwocie 685,52 zł, alimenty zasądzone na dzieci w kwocie 900,00 zł oraz zasiłki rodzinne w kwotach 106,00 zł i 106,00 zł. Nadto w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego ustalono, że Wnioskodawczyni wraz z matką powzięła zobowiązanie kredytowe opiewające na kwotę [...] zł z okresem spłaty wyznaczonym na 8 lat (96 rat). Organ I instancji, biorąc pod uwagę przepis art. 8 ust. 11 u.p.s., kwotę pobranego kredytu zaliczył do dochodu i rozliczył w 12 kolejnych miesiącach począwszy od lipca 2015 r. – co dało kwotę 1.764,00 zł miesięcznie. Przyjęto zatem, że miesięczny dochód rodziny Wnioskodawczyni wynosił 3.561,52 zł i przekraczał ustawowe kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., które wynosiło dla trzyosobowego gospodarstwa domowego 1542,00 zł (514,00 zł na 1 os.) – co nie kwalifikowało do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. Dalej wskazano, że zgodnie z uchwałą [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, istnieje możliwość udzielania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s. – w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przepis § 1 ww. uchwały stanowi, iż pomoc ta przysługuje osobom, które nie przekraczają 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., tj. dla trzyosobowego gospodarstwa domowego kwoty 2.271,00 zł. Zatem, w ocenie organu I instancji, Wnioskodawczyni nie posiada także uprawnienia do pomocy finansowej na zakup żywności w ramach uchwały [...]. Rozpatrując następnie możliwość przyznania Wnioskodawczyni pomocy finansowej na podstawie art. 41 u.p.s. ustalono, że stałe miesięczne wydatki Wnioskodawczyni wynoszą łącznie 2.078,30 zł ([...]). Przyjmując dochód Wnioskodawczyni w kwocie 3.561,52 zł, po opłaceniu stałych należności do dyspozycji pozostaje kwota 1483,22 zł na pozostałe potrzeby rodziny (co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje 494,41 zł). W tym stanie, zdaniem organu I instancji, nie można uznać sytuacji Wnioskodawczyni jako wyjątkowej, wymagającej przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta złożyła Wnioskodawczyni, która – opisawszy swą sytuację rodzinną i majątkową – wskazała, że zaciągnięty kredyt przeznaczyła na wpłatę zaliczki i remont mieszkania, aby dzieciom zapewnić godne warunki mieszkaniowe. Wyraziła przy tym zdumienie, że do dochodu zaliczono kwotę kredytu [...] zł w sytuacji, gdy na rękę dostała [...] zł i wszystko wydała na ww. cele. Skarżąca podkreśliła, że w momencie brania pożyczki pomagał jej finansowo T. J., jednak sytuacja uległa pogorszeniu, gdy założyła [jemu] niebieską kartę, bo wówczas "przestał wspomagać finansowo w ramach zemsty". Decyzją z [...] maja 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy opisaną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego, Wnioskodawczyni nie może być przyznany zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. Jednocześnie zaznaczył, że wątpliwości budzi fakt zaliczenia do dochodu kwoty zaciągniętego kredytu, który został przeznaczony na kaucję i remont mieszkania, a nie np. na zakup drogiego sprzętu i innych przedmiotów podnoszących standard życia. Przyjmując zatem miesięczny dochód w wysokości 1797,52 zł (wynagrodzenie za pracę, alimenty i zasiłki rodzinne) SKO stwierdziło, że i tak kwota ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., które dla trzyosobowej rodziny wynosi 1542,00 zł (514,00 zł na jedną osobę). Dalej SKO wskazało, że osobom, które przekraczają ustawowe kryterium dochodowe wymienione w art. 8 u.p.s., może być w szczególnie uzasadnionych okolicznościach przyznany specjalny zasiłek celowy, o jakim mowa w art. 41 u.p.s. Zarazem jednak uznało, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz z oceny sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej wynika, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek do przyznania ww. zasiłku. W ocenie SKO taką szczególną okolicznością nie jest obowiązek spłaty rat kredytu, bez względu na jego wysokość. Zważywszy bowiem na cele, jakie stawia ustawa o pomocy społecznej, nie można, co do zasady, przyjąć, by spłata kredytów bankowych zaciągniętych przez osoby ubiegające się o pomoc służyła przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, w jakich się znaleźli, i których nie są w stanie samodzielnie pokonać. Strona umowy kredytowej sama zobowiązuje się do systematycznego uiszczania rat kredytu, a zatem nie może tego obowiązku przekładać na Państwo. Świadomie zaciągnięty kredyt na wskazany cel nie stanowi bowiem niezbędnej potrzeby, która mogłaby być zaspokojona ze środków pomocy społecznej. Ustalając zatem dochód Wnioskodawczyni dla potrzeb przyznania pomocy ze środków opieki społecznej, nie należy od dochodu odejmować rat kredytowych, bez względu na to, w jakiej byłyby wysokości. Ponadto SKO podniosło, że zgodnie z art. 6881 § 1 Kodeksu cywilnego za zapłatę czynszu i innych należnych opłat odpowiadają solidarnie z najemcą stale zamieszkujące z nim osoby pełnoletnie. We wspólnym mieszkaniu zamieszkuje T. J., który jest zobowiązany do partycypowania w kosztach utrzymania mieszkania, tym samym do pokrywania 1/2 rachunku za czynsz, gaz, energię. W skardze na opisaną decyzję SKO, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, M. R. wskazała, że jej sytuacja życiowa uległa zmianie, co należy uwzględnić przy ponownej ocenie tej sytuacji. W szczególności T. J. wyprowadził się, a właściciel mieszkania zgodził się zawrzeć umowę najmu tylko ze Skarżącą, wobec czego "bezzasadne jest rozkładanie kosztów utrzymania tego mieszkania na osoby, które już w nim nie mieszkają". Obecnie długi Skarżącej są jeszcze większe niż w momencie składania wniosku (tj. w październiku 2015 r.), i stale rosną. Ponadto jej młodszy syn w kwietniu 2016 r. otrzymał orzeczenie o niepełnosprawności, a opieka nad nim daleko wykracza poza zakres opieki nad dzieckiem zdrowym, co Skarżąca udokumentowała zaświadczeniami i opiniami załączonymi do skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż organ II instancji co najmniej przedwcześnie utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23). W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – mającą walor zasady konstytucyjnej, jako że art. 78 Konstytucji RP statuuje prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji – organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 Nb 1 i 5, i tam powołane orzecznictwo). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co w szczególności oznacza, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama pod względem zakresu (tak podmiotowego, jak i przedmiotowego) ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, zakres, w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, determinuje także zakres postępowania odwoławczego (oczywiście poza, niezachodzącym w niniejszej sprawie, przypadkiem, gdy decyzja organu pierwszej instancji zostaje zaskarżona jedynie w części). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że – jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta z [...] listopada 2015 r. – wniosek Skarżącej o przyznanie pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) został przez organ I instancji rozpoznany w trzech aspektach, tj. przez pryzmat przesłanek warunkujących przyznanie: 1) zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s. Zasiłek ten może być przyznany "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" (art. 39 ust. 1 u.p.s.), a w szczególności "na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu" (art. 39 ust. 2 u.p.s.); 2) zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, przewidzianego w wydanej na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s. uchwale [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (Dz. Urz. Woj. Wielk. [...]); 3) pomocy przewidzianej w przepisie art. 41 u.p.s., w myśl którego: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: (1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; (2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową". W ocenie Sądu, SKO trafnie podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, o braku podstaw do przyznania Wnioskodawczyni pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 u.p.s. (zob. pkt 1 powyżej), gdyż dochód na osobę w jej rodzinie przekraczał kwotę tzw. kryterium dochodowego wynikającą z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) – które dla trzyosobowego gospodarstwa wynosiło (i nadal wynosi): 3 ( 514 zł = 1542 zł. Podobnie zasadnie przyjęło w ślad za organem I instancji, że sytuacja życiowa i majątkowa Wnioskodawczyni oraz jej rodziny, choć obiektywnie trudna, nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 41 u.p.s., wobec czego brak także podstaw do przyznania Skarżącej świadczeń, o jakich mowa w tym ostatnim przepisie (zob. pkt 3 powyżej). Uchybienie SKO polegało natomiast na tym, że z naruszeniem przepisów art. 15 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. organ ten w ogóle nie rozważył ani nie wyjaśnił, czy Wnioskodawczyni nie spełniała przesłanek do uzyskania pomocy przewidzianej w uchwale [...] tj. – jak wynika z § [...] tej uchwały – zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności przysługującego osobom lub rodzinom, których dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.p.s., a więc w przypadku rodziny trzyosobowej: kwoty 2271 zł. Uchybienie to mogło niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli się zważy, iż SKO zarazem uznało, że do dochodu rodziny Skarżącej nie należy wliczać kwoty zaciągniętego kredytu, a więc że miesięczny dochód jej rodziny wynosi 1797,52 zł. Sąd w niniejszym składzie podkreśla, że mając na względzie dyspozycję przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. – w myśl którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności – nie był władny skutecznie zakwestionować w rozpoznawanej sprawie prawidłowości stanowiska SKO o niewliczaniu kwoty zaciągniętego kredytu do dochodu (rodziny) Skarżącej, pomimo niezgodności tego stanowiska z dominującym w orzecznictwie poglądem odmiennym (por. np. wyrok NSA z 09.01.2015 r., I OSK 1541/13, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA). Stanowisko to było bowiem niewątpliwie obiektywnie korzystne dla Skarżącej, a więc jego odrzucenie przez Sąd mogłoby zostać poczytane za orzekanie "na niekorzyść" Skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. Zarazem jednak do organu II instancji należało zbadanie, czy w świetle przyjętego przezeń stanowiska co do składników i wysokości dochodu na osobę w rodzinie Skarżącej, nie będzie ona uprawniona do uzyskania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, na zasadach określonych w uchwale [...] – czego dotychczas organ ten nie uczynił, a co będzie zobligowany wykonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO.