IV SA/Po 574/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wysługi lat stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z 26 marca 2008 r. nr [...] /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją personalną nr 56 z 3 sierpnia 1998 r. Dyrektora Zakładu Karnego w Gębarzewie przyjęto K. D. z dniem 1 sierpnia 1998 r. do służby więziennej na okres służby przygotowawczej, mianując na stanowisko strażnika działu ochrony Zakładu Karnego w G. z określonym w decyzji wynagrodzeniem. Nadto zaliczono K. D. na dzień przyjęcia do wysługi lat zasadniczą służbę w wojsku polskim w wymiarze 1 roku, 5 miesięcy i 28 dni. Pismem z dnia 12 marca 2008 r. K. D. wniósł "Raport" zwracając się o zaliczenie do wysługi lat w służbie więziennej okresu nadterminowej służby wojskowej odbywanej od 18 października 1994 r. do 20 października 1997 r. W ocenie wnioskodawcy okres ten jest okresem równorzędnym z pełnieniem zasadniczej służby wojskowej i zalicza się do dodatku za wysługę lat. W dalszej części pisma K. D. wskazując na uchybienia organu żądał stwierdzenia nieważności decyzji personalnej Dyrektora z Zakładu Karnego w G. nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na ów wniosek powołując się na upoważnienie Dyrektora Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego w G. wydał decyzję z dnia 26 marca 2008 r. nr [...] odmawiającą zaliczenia K. D. do wysługi lat w służbie więziennej okresu pełnienia nadterminowej służby wojskowej w dniach od 19 października 1994 r. do 20 października 1997 r. W sentencji decyzji poinformowano stronę, iż dzień 18 października 1994 r. został zaliczony do wysługi lat na podstawie decyzji personalnej nr 56 z 3 sierpnia 1998 r. Rozstrzygnięcie jako podstawę wskazywało art. 104 kpa, a nadto art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 100 ust. 2 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o służbie więziennej (t.j. Dz.U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm. – dalej ustawa o służbie więziennej) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy służby więziennej, nie precyzując jednostki redakcyjnej przywołanego aktu. W uzasadnieniu organ argumentował, iż zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 241, poz. 2414 ze zm. – dalej ustawa o powszechnym obowiązku obrony) żołnierzami w czynnej służbie są osoby, które odbywają zasadniczą służbę wojskową, nadterminową, zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową oraz pełnią służbę w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskowa mogą ją pełnić nadterminowo na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, gdy w pozostałych przypadkach następuje powołanie, co jest równoznaczne z poddaniem się wypełnienia obowiązku. Zestawiając tą jednostkę redakcyjną ustawy o powszechnym obowiązku obrony z art. 86 ust 1 tejże oraz art. 100 ust 2 ustawy o służbie więziennej organ wyprowadził wniosek, że do okresu, od którego zależy dodatek o charakterze stałym zalicza się wyłącznie zasadniczą służbę wojskową i pojęcie to nie obejmuje "nadterminowej służby wojskowej". Odwołanie od tej decyzji wniósł K. D. Odwołujący w zasadzie nie przytoczył żadnych zarzutów, a z treści "raportu z 07 kwietnia 2008 r." wynika, iż jest niezadowolony z rozstrzygnięcia, bo organ nie zaliczył mu do wysługi lat w służbie więziennej zasadniczej służby wojskowej pełnionej nadterminowo. Rozpoznając odwołanie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu decyzją nr 81 z dnia 25 kwietnia 2008 r. znak. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G. W ocenie organu odwoławczego kwestionowana w odwołaniu decyzja została wydana zgodnie z prawem. Według ustaleń organu skarżący zasadniczą służbę wojskową odbywał od 21 kwietnia 1993 r. do 18 października 1994 r., a od 18 października 1994 r. do 20 października 1997 r. (3 lata i 3 dni), pełnił służbę nadterminową. Służbę nadterminową strona pełniła na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, w przeciwieństwie do okresu zasadniczego służby wojskowej. Organ podkreślał, że żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą pełnić służbę nadterminową na podstawie dobrowolnego zgłoszenia stąd wynika, że ustawodawca rozróżnia zasadniczą służbę wojskową i służbę nadterminową. W tych okolicznościach skoro zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy o służbie więziennej przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej, a ustawa ani przepis wykonawczy - rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 07 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałych do uposażenia stałego funkcjonariuszy służby więziennej (Dz. U. nr 14, poz. 137 - dalej rozporządzenie) nie definiuje odmiennie niż ustawa o powszechnym obowiązku obrony pojęcia zasadnicza służba wojskowa, to do wysługi lat funkcjonariuszy nie zalicza się nadterminowej służby wojskowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie wniósł K. D. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G., wnosząc jednocześnie o zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych. Jako ewentualny wniosek skarżący wskazał żądania uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej. Skarżący zarzucał naruszenie art. 6-10, art. 65 § 1, art. 157 § 1, kpa, poprzez rozpoznanie sprawy zarówno w I jak i w II instancji przez organ niewłaściwej sprawy co stanowi rażące naruszenie prawa. W rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadto art. 100 ust. 2 ustawy o służbie więziennej poprzez nie zaliczenie do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat okresu nadterminowej służby wojskowej, art. 59 pkt. 1 a i b oraz art. 86 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony poprzez przyjęcie, że nadterminowa służba wojskowa nie jest zasadniczą służbą wojskową , nadto § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 07 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia stałego funkcjonariuszy służby więziennej poprzez nie zaliczenie wskazanego w książeczce wojskowej okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Nadto skarżący formułował zarzut naruszenia art. 104 § 4 kpa poprzez odstąpienie od uzasadnienia decyzji, której stwierdzenia nieważności się domagał. W uzasadnieniu skarżący wśród zarzutów formalnych głównie akcentował, iż wniosek (raport z 12 marca 2008 r.) powinien być rozpoznany w nadzwyczajnym trybie wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych - o stwierdzenie nieważności, a zatem zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 kpa winien być rozpatrzony przez organ wyższego stopnia, niż organ wydający decyzje będącą przedmiotem wniosku. W tej sprawie winien w I instancji podjąć rozstrzygnięcie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu. Z kolei kwestionowana we wniosku decyzja poza błędami merytorycznymi nie zawierała uzasadnienia mimo, ze nie uwzględniała w całości żądań strony, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 4 kpa. W ocenie skarżącego przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej tj. także nadterminowej służby wojskowej. Podobny pogląd prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący wskazywał na rozstrzygnięcie NSA w sprawie I OSK 283/06. W tych okolicznościach, zdaniem Skarżącego, rozstrzygnięcie merytorycznie jest również chybione. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu wniósł o jej umorzenie, podnosząc, że kolejną decyzją personalną Dyrektora Zakładu Karnego w G. z 22 października 2008 r. nr 807 zaliczono stronie okres nadterminowej służby wojskowej do starzy służby więziennej i w tej sytuacji postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bez przedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwarzył, co nasteruje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dyrektor Zakładu Karnego w G. podejmując w dniu 26 marca 2008 r. rozstrzygnięcie I instancyjne, w następstwie wniosku strony z dnia 12 marca 2008 r. dopuścił się naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ppsa). Pismo bowiem strony wyraźnie wskazywało, że domaga się wzruszenia decyzji personalnej nr [...] z 03 sierpnia 2008 r. w nadzwyczajnym trybie - stwierdzenia jej nieważności. W tych okolicznościach zgodnie z przywołanym przez skarżącego art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji jest organ wyższego stopnia. Jedynie w przypadku wydania decyzji przez Ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestie nieważności rozstrzygają te organy. Decyzja personalna kwestionowana we wniosku została wydana w imieniu Dyrektora Zakładu Karnego w G. (decyzję podpisał zastępca dyrektora), a organem wyższego stopnia jest Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu. W tych okolicznościach nawet jeśli pismo – żądanie strony (raport) skierowane było do niewłaściwego organu, to winno ono być po myśli art. 65 § 1 kpa przekazane do organu właściwego do rozpoznania sprawy w I instancji tj. organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, na co słusznie skarżący zwraca uwagę. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wadliwości postępowania prowadzonego przez Dyrektora Zakładu Karnego w G. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu nie wychwycił i z obrazą wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W tych okolicznościach przedstawione wyżej uchybienia już same przez się powodowały konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu, a po myśli art. 135 ppsa także aktu go poprzedzającego z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności. Wbrew wnioskowi organu Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania w tej sprawie. Po pierwsze instytucja, do której jak się wydaje nawiązuje Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, bo tego wyraźnie owe pismo nie wskazuje – art. 54 § 3 ppsa - daje podstawę do umorzenia postępowania jedynie wtedy gdy organ, którego działalność zaskarżono uwzględni skargę w całości. Tymczasem wskazywana decyzja personalna nr 807 z dnia 22 października 2008 r. wydana została przez organ I instancji – Dyrektora Zakładu Karnego w G. Umorzenie postępowania spowodowałoby, iż w obrocie prawnym pozostałyby po pierwsze; dwie decyzje ostateczne w tym samym przedmiocie, a o różnej treści: decyzja o odmowie zaliczenia stosownego okresu służby, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat i decyzja zaliczająca ten sam okres; po drugie pozostałyby w tym samym obrocie prawnym decyzje dotknięte wadą nieważności. Niezależnie od powyższego także przypomnieć należy, iż wbrew merytorycznym rozważaniom organów sądy administracyjne prezentowały konsekwentnie pogląd, że w zakresie pojęcia "zasadniczej służby wojskowej", o której mowa w art. 100 ust. 2 ustawy o służbie więziennej mieści się pojęcie zasadniczej nadterminowej służby wojskowej. Wynika to także z przywołanych przez organy przepisów. Wskazywane zatem przez stronę orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało charakteru li tylko incydentalnego. Na marginesie niejako zauważyć należy, iż na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego co najmniej przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się do zarzutu strony co do zasadności odstąpienia od uzasadnienia decyzji – rozkazu personalnego nr 56 podjętego przez organ I instancji 3 sierpnia 1998 r. W przedstawionych okolicznościach uwzględniając skargę Sąd z mocy przywołanych już wyżej przepisów orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, bo poza ogólnym sformułowaniem skarżący nie wykazał owych kosztów, nie był też obecny na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus za nieobecnego sędziego s. /-/E. Makosz-Frymus MZ