IV SA/Po 574/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2010 r. sprawy ze skargi A. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu, 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej A. Sz. kwotę 500 złotych ( pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] października [...] r. (nr sprawy [...]) Prezydent Miasta P. ustalił na rzecz inwestora - Kancelarii Prawnej "A" sp. k. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi, na terenie działek nr [...] i [...], obręb S., położonych w P. przy ulicy P. nr [...]. Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się A. Sz. oraz M. i J. K., którzy w przepisanym terminie wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO). Odwołujący się zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588 – zwane w dalszej części rozporządzeniem), polegające na wydaniu zgody na budowę domów bliźniaczych dwumieszkaniowych o 3 kondygnacjach w sytuacji, gdy na analizowanym terenie występuje jedynie ekstensywna zabudowa jednorodzinna, a domy wolnostojące, bliźniacze i szeregowe są domami dwukondygnacyjnymi jednomieszkaniowymi. Wątpliwość odwołujących się wzbudziło przede wszystkim wydanie decyzji pozwalającej inwestorowi na wybudowanie 3 kondygnacji oraz piwnicy, co w praktyce pozostaje niemożliwe przy założonej, maksymalnej 8-metrowej wysokości budynku. Odwołujący się zarzucili nadto naruszenie § 8 pkt 1 rozporządzenia poprzez ustalenie innej aniżeli obowiązująca w analizowanym terenie geometria dachu oraz naruszenie §5 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyliczenie przesz organ I instancji średniej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Decyzją administracyjną z dnia [...] kwietnia [...] r. (nr [...]) SKO w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. SKO przyjęło, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej w dalszej części upzp). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w przywołanym przepisie. W omawianej sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona w dniu [...] sierpnia [...] r. w sposób prawidłowy, organ I instancji wskazał obszar przyjęty do analizy oraz nieruchomości, które stanowiły odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy na rzecz wnioskodawcy. W wyniku przeprowadzonej przez organ administracji publicznej analizy urbanistycznej ustalono, że wykonana już inwestycja spełnia wymagania stawiane przez przywołany przepis prawa materialnego, zatem nie można odmówić wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu faktycznego i prawnego, co mogłoby skutkować eliminacją z obrotu prawnego wskazanej decyzji. Interes prawny jest prawem silniejszym przed interesem faktycznym, nie może to być jednak interes domniemany, dorozumiany, lecz oparty na konkretnych przepisach prawa materialnego. Argumenty podane przez skarżących nie mogą stanowić wystarczających powodów do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. SKO zauważyło ponadto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest dokumentem wskazującym na możliwy sposób zagospodarowania działek budowlanych, umożliwia inwestorowi ubieganie się o decyzję o pozwolenie na budowę, sama zaś nie jest pozwoleniem na budowę, na jej podstawie nie można rozpocząć robót budowlanych. Skargę na decyzję SKO w P. złożyła w dniu [...] czerwca [...] r. A. Sz. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta P. Skarżąca zarzuciła powyższym decyzjom naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez ustalenie zupełnie innych niż występujących na analizowanym terenie gabarytów zabudowy. Skarżąca zwróciła uwagę, że na przedmiotowym terenie występuje jedynie ekstensywna zabudowa jednorodzinna, a domy wolnostojące, bliźniacze i szeregowe są domami dwukondygnacyjnymi jednomieszkaniowymi. Wątpliwości budzi przede wszystkim wydanie decyzji pozwalającej na wybudowanie 3 kondygnacji oraz piwnicy, co w praktyce pozostaje niemożliwe przy założonej maksymalnej wysokości budynku – 8 m. i może w prosty sposób prowadzić do nadużyć ze strony inwestora. Skarżąca wskazała również na naruszenie § 8 pkt 1 rozporządzenia, poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji innej, aniżeli w analizowanym terenie geometrii dachu (spadek 25-60o , gdy w budynkach o zabudowie bliźniaczej na analizowanym terenie występują dachy o spadku 30-45o). Stanowi to istotne zaburzenie charakteru i bryły projektowanych budynków, w odniesieniu do budynków istniejących. Jako kolejny zarzut skarżąca wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe przyjęcie do wyliczenia średniej powierzchni zabudowy jedynie powierzchni na działkach zabudowanych domami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Z rozporządzenia wynika bowiem jasno, że analiza powinna zostać przeprowadzona w oparciu o dane ze wszystkich zabudowanych działek, niezależnie od rodzaju i funkcji budynków, jakimi zostały one zabudowane. Przyjęcie do wyliczenia danych wyłącznie dotyczących budynków jednorodzinnych bliźniaczych spowodowało uzyskanie wyższego wyniku (26%), aniżeli faktyczny dla analizowanego terenu (szacunkowo ok. 21-22%). Skarżąca podniosła nadto, że ze względu na kształt działek objętych wnioskiem, który determinuje sposób zabudowy bliźniaczej, a ponadto z uwagi na treść wniosku inwestora przy badaniu zainwestowania terenu uwzględniono typ zabudowy znajdujący się przy ul. K. i P. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu objętego wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m. Z art. 61 ust. 1 upzp wynika, że analizowany obszar powinien obejmować również działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. ul. Parnickiego. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 lipca 2010 r. SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska SKO podkreśliło, że wszystkie parametry wyznaczone dla planowanej inwestycji znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i wynikają z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. SKO zwróciło nadto uwagę, że w przedmiotowej sprawie skarżący zamieszkują w obszarze innej ulicy (ul. G.). Natomiast planowana inwestycja dotyczy ul. P. i do sposobu zabudowy tej ulicy ma ona odniesienie. Jak dotąd skarżący nie wskazali, jaki ich interes prawny lub faktyczny zostałby naruszony przez realizacje planowanej zabudowy. Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania – Kancelaria Prawna "A" sp. k. W piśmie z dnia [...] września [...] r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie złożonej skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, uczestnik postępowania podniósł, że organ administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonej decyzji dokonał gruntownej analizy gabarytów, formy architektonicznej, funkcji, linii zabudowy i geometrii dachów budynków posadowionych na sąsiednich nieruchomościach oraz intensywności wykorzystania terenu. Dowodem na to są zamieszczone w aktach sprawy zdjęcia sąsiednich budynków oraz wykaz średnich parametrów zabudowy na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Wspomniana analiza stanu faktycznego oraz prawnego, będąca załącznikiem do decyzji wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i w układzie szeregowym oraz zabudowa o funkcji biurowej. Oprócz tego, przy określaniu wysokości projektowanych budynków mieszkalnych jak i dachu, organ kierował się wyłącznie zabudową o funkcji mieszkaniowej, znajdującej się w sąsiedztwie, i na taką budowę zostały określone warunki w zaskarżonej decyzji. Zgromadzone podczas analizy zagospodarowania sąsiedztwa dokumenty wykazują, że dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej średnia wysokość budynków wynosi właśnie analogicznie 8 m, stromość dachów jest zbliżona do ustalonych w zaskarżonej decyzji widełek, występują również budynki o 3 kondygnacjach, a na analizowanym obszarze przeważa zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca, jednorodzinna. Należy zauważyć, że ustalenie górnej wysokości krawędzi elewacji frontowej na poziomie do trzech kondygnacji przy jednoczesnym ustaleniu limitu wysokości budynku do 8 m, w żaden sposób nie uchybia istniejącej na danym terenie dotychczasowej zabudowie, gdyż ograniczona jest tylko wysokość budynku, a nie ilości kondygnacji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia oraz art. 61 ust. l pkt. l upzp poprzez uwzględnienie podczas analizy tylko zabudowy przy ul. K. i P. uczestnik postępowania podniósł, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, w sposób wskazany w powyższym rozporządzeniu. Z tych przepisów wynika, i takie jest też ugruntowane stanowisko doktryny i judykatury, że parametry nowej zabudowy dostosowuje się do parametrów występujących w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie do zabudowy istniejącej na działce bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją. Jak wyniknęło z analizy urbanistyczno-architektonicznej, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza, i w układzie szeregowym oraz zabudowa o funkcji biurowej. Tym samym, organ nie popełnił naruszenia ww. przepisów z tego względu, że wydał decyzję o warunkach zabudowy na inwestycję obejmującą typ zabudowy znajdujący się na działkach w obszarze analizowanym, m.in. na ulicy P. i K. Zaznaczyć należy, że każda z tych ulic znajduje się w bliskim sąsiedztwie wnioskowanej działki, a obydwie wymienione ulice krzyżują się z ulicą P. Przyjęcie typu zabudowy znajdującego się na działkach w obszarze analizowanym jest prawidłowe i zgodne z ustawową definicją ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn aniżeli podała odwołująca. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa.). Kluczowym zagadnieniem, które podlegało rozważeniu w przedmiotowej sprawie była kwestia interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na rzecz uczestnika postępowania. SKO zarówno w wydanej decyzji odwoławczej, jak i w odpowiedzi na skargę zasygnalizowało ten problem, nie czyniąc go jednak przedmiotem pogłębionych rozważań. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że zachowując konsekwencję toku rozumowania, w przypadku dojścia do przekonania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej kpa). Natomiast utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy powinno nastąpić w sytuacji, gdyby SKO nie dopatrzyło się uchybień prawnych i faktycznych prowadzonego postępowania, zbadawszy uprzednio legitymację odwoławczą skarżącej. Analiza przepisów k.p.a. pozwala wyróżnić dwie kategorie podmiotów postępowania, którym przysługuje legitymacja odwoławcza, rozumiana jako prawo do wniesienia odwołania. Są nimi: strona (strony) postępowania oraz podmiot (podmioty) na prawach strony. Legalna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta została w art. 28 kpa. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem, źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). W orzecznictwie NSA niemal powszechnie przyjmuje się, że interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Problematyka dotycząca kręgu podmiotów, które mogą domagać się ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób jest przedmiotem obszernego orzecznictwa sądowego. W orzecznictwie tym przyjmuje się, że stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy tak właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, jak i właściciele nieruchomości położonych w pobliżu takiego terenu, jeżeli planowane zamierzenie oddziałuje na obszar tych nieruchomości. Chodzi przy tym o takie oddziaływanie inwestycji, które wpływa na zakres i sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, a tym samym na możliwość korzystania z chronionych prawem uprawnień właścicielskich (por. uchwała NSA z 25.IX.1995 r., sygn. akt VI S.A. 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4 póz. 154, uchwała siedmiu sędziów NSA z 28.V.2001 r., sygn. akt OPS 1/01, ONSA z 2001 r. Nr 4 póz. 146, wyrok NSA z 29.VI.2001 r. sygn. IV SA 594/99, lex nr 54166, wyrok NSA z 8.DC.2004 r. sygn. OSK 394/04, lex nr 160631). W każdej konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie jest zobowiązany do zbadania czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Badanie, czy dany podmiot legitymuje się przymiotem strony, musi odbywać się poprzez dokonanie przez organ administracji publicznej oceny, w jakim stopniu planowana inwestycja będzie oddziaływać na istniejącą już zabudowę. Tym samym legitymowanie się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu uzależnione jest od wykazania, że określony podmiot jest właścicielem działki, na którą oddziałuje planowana inwestycja. Dopiero ustaliwszy w postępowaniu występowanie tak pojmowanego interesu prawnego, organ administracji powinien uczynić przedmiotem swojego zainteresowania merytoryczne argumenty odwołującego się, dotyczące zasadności wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zakres badania sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony jest przez treść, jaką decyzja ta powinna zawierać, zgodnie z art. 54 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, jak również przez funkcję, jaką omawiana decyzja spełnia w procesie inwestycyjnym. Przede wszystkim celem decyzji jest stwierdzenie, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów upzp oraz ustaw szczególnych, a następnie konkretyzacja warunków i zasad realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy określone zostały we wniosku. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że SKO w zaskarżonej decyzji nie uczyniło przedmiotem swoich rozważań zagadnienia interesu prawnego strony odwołującej. Jak to już zostało zauważone powyżej, SKO z jednej strony wniosło o oddalenie skargi, a z drugiej strony poddało w wątpliwość interes prawny skarżącej podnosząc, że zamieszkuje ona przy ul. G., natomiast planowana inwestycja dotyczy ul. P. W dalszej części prowadzonego postępowania SKO powinno zbadać, w jakim zakresie planowane zamierzenie inwestycyjne przy ul. P. będzie oddziaływało na nieruchomość skarżącej, ingerując w jej uprawnienia właścicielskie. W przypadku uznania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, powinno ono zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast okoliczności podnoszone przez skarżącą, dotyczące naruszenia przez organy administracji publicznej art. 61 upzp oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia powinny stanowić przedmiot badania SKO dopiero po ewentualnym stwierdzeniu występowania interesu prawnego po stronie skarżącej. Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Natomiast stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 15 upzp, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp jest mapa z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy z dnia [...] października [...] r. nie zawiera kompletu części składowych wymaganych powołanymi przepisami, ponieważ nie zawiera ona mapy zawierającej linie rozgraniczające teren inwestycji, czego nie dostrzegło ani SKO, ani strona skarżąca szeroko odnosząca się do przeprowadzonej analizy, stosownie do wymogu określonego w art. 61 § 1 pkt 1-5 upzp. Wskazana wadliwość procesowa decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października [...] r. może mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy i powinna zostać wyeliminowana na etapie postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżoną decyzję SKO w P. W pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 ppsa Sąd zasądził od SKO w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 500,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W pkt 3 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32).