IV SA/Po 575/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] /-/B.Popowska /-/P.Miładowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska KP Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt i art. 106 ust. 1, 3 i 3c ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.) Burmistrz Miasta S. przyznał zasiłek stały M.P. od dnia [...] lutego 2006 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. w wysokości 297,10 zł a także odmówił przyznania zasiłku stałego za okres od dnia [...] sierpnia 2004 r., do dnia [...]października 2005 r. oraz za miesiąc grudzień 2005 r. i styczeń 2006 r. W uzasadnieniu podano m. in., iż odmowa przyznania świadczenia za wcześniejsze okresy wynika z art. 106 ustawy o pomocy społecznej, który wskazuje, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Od tej decyzji M.P. odwołała się, wnosząc o przyznanie zasiłku stałego za poprzednie okresy. Odwołująca się powołała się na orzeczenie o niepełnosprawności, z którego wynika, że Jej niepełnosprawność datuje się od dnia [...] sierpnia 2004 r. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymagana dokumentacją. Organ wskazał, iż skoro Odwołująca się złożyła wniosek o przyznanie zasiłku wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności w dniu [...] lutego 2006 r. to, zgodnie z ww. przepisem, może uzyskać żądane świadczenie dopiero od dnia złożenia ww. wniosku. Kierując skargę do Sądu, M.P. wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku za okres od [...] sierpnia 2004 r. do dnia [...] października 2005 r. oraz za miesiąc grudzień 2005 r. i styczeń 2006 r i o przyznanie zasiłku stałego za okres od dnia [...] sierpnia 2004 r. do dnia [...] października 2005 r. oraz za miesiąc grudzień 2005 r. i styczeń 2006 r. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż decyzje w sprawie są dla Niej krzywdzące i naruszają podstawowe zasady współżycia społecznego, a ponadto zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż przy rozpatrywaniu sprawy nie wzięto pod uwagę orzeczenia o niepełnosprawności do dnia [...] stycznia 2008 r. Skarżąca stwierdziła także, iż fakt z złożenia przez Nią przedmiotowego orzeczenia w dniu [...] lutego 2006 r. nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż wcześniej Skarżącą nie wiedziała, że takowe orzeczenie musi być złożone. Skarżąca dodała, że Jej stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] sierpnia 2004 r., zatem niesłuszne było rozstrzygnięcie w postaci nieprzyznania Jej zasiłku stałego za sporny okres. Skarżąca podniosła także, iż SKO nie wskazało konkretnego artykułu ustawy o pomocy społecznej, na podstawie którego odmówiono Skarżącej uprawnień do zasiłku stałego, stąd też Skarżąca nie miała możliwości ustosunkowania się do zajętego przez SKO stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1.W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd porównuje treść dekodowanej przez organ normy prawa z ustalonym przez ten organ stanem faktycznym. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa, tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Z naruszeniem prawa procesowego mamy w szczególności do czynienia, gdy organ procesowy pomija okoliczności relewantne, które w świetle prawidłowo dekodowanej norm prawa materialnego i normy prawa procesowego, mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2.Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że Skarżąca ostatecznie orzeczeniem Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - Sekcja Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od dnia [...] sierpnia 2004 r. Nie ulega więc wątpliwości, że wymienione orzeczenie Sądu Rejonowego zapadło ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną) tj. od dnia [...] sierpnia 2004 r. W związku z powyższym należy uznać, iż błędnie organy administracji publicznej obu instancji przyjęły, że dopiero od dnia złożenia wniosku w listopadzie 2005 r. Skarżąca nabyła prawo do rzeczonego zasiłku. Zgodnie z art. 37 ust. pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, M.P. spełniała materialnoprawne przesłanki prawa do zasiłku stałego od wskazanego w ww. wyroku dnia zaliczenia Jej do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, tj. od dnia 1 [...] sierpnia 2004 r. Jak należy wnosić na podstawie pism Strony, wymagane dokumenty do przyznania zasiłku była Ona gotowa złożyć już w sierpniu 2004 r. Faktem jest, iż Skarżąca ostatecznie nie złożyła wówczas tego wniosku. Powodem był przede wszystkim brak aktualnego i odpowiadającego stanowi zdrowia - orzeczenia o niepełnosprawności; sprawa ww. orzeczenia była w trakcie rozpatrywania. Jednakże nie wyciągnięcie korzystnych dla Strony wniosków z faktu, że dopiero Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych skorygował treść orzeczenia o niepełnosprawności Strony, spowodowało, że Strona ponosi skutki nieprawidłowego działania organów orzekających ws. niepełnosprawności. Nadto na złożenie wniosku dopiero w lutym 2006 r. wpływ też mógł mieć brak należnego zainteresowania ze strony urzędnika organu I instancji sprawą kontynuacji niepełnosprawności M.P. Zdaniem Sądu, stan oczekiwania na ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności nie powinien negatywnie rzutować na okres dalszego przyznania świadczenia. Już w trakcie obowiązywania uchylonej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., nr 98, poz. 414 ze zm.), która regulowała rozpatrywaną kwestię, zgodnie z jej art. 43 ust. 6, stanowiącym lex specialis w stosunku do kpa, świadczenia pieniężne pomocy społecznej wypłacało się w okresach miesięcznych, od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, co oznaczało, że w sprawach z pomocy społecznej dotyczących świadczeń pieniężnych decyzja wywoływała skutki od miesiąca, w którym został złożony wniosek. Jednak na tle ww. art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że w sprawie o przyznanie "świadczenia w ogóle" - art. 43 ust. 6 ww. ustawy miał jednorazowe zastosowanie, a dalsze wnioski rozpatrywać należało jako kontynuację świadczenia. Zdaniem Sądu, poglądy wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo na tle art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie straciły na aktualności. Wskazuje na to także orzecznictwo administracyjne kształtujące się pod rządami nowej ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...]stycznia 2006 r. ([...] z uzasadnieniem) wyraziło następujący pogląd: "W przypadku ubiegania się przez osobę niepełnosprawną o kontynuację wypłaty zasiłku stałego, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm. ), gdy kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które osoba ta nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim określa początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku". 3.Oceniając postępowania przed organami I i II instancji w niniejszej sprawie, Sąd zauważa następujące nieprawidłowości. Biorąc pod uwagę twierdzenia Skarżącej przytoczone w odwołaniu, nie sposób przypuszczać, by Skarżąca, w sierpniu 2004 r. nie chciała wnosić o przyznanie zasiłku. W opinii składu orzekającego, uprawnionym jest przypuszczenie, iż Skarżąca działała pod wpływem informacji udzielonych przez pracowników pomocy społecznej, którzy stwierdzili - w kontekście art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - iż zasiłek Skarżącej się nie należy. Nawet, jeśli ww. wersja wydarzeń jest tylko przypuszczeniem, to i tak pracownicy Ośrodka Pomocy Rodzinie dopuścili się w niniejszej sprawie błędów, polegających głównie na niestosowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Mając na uwadze kontynuację niepełnosprawności Skarżącej, pracownik Ośrodka powinien pouczyć Skarżącą o możliwości złożenia wniosku o dalsze świadczenie, odpowiednio z końcem okresu, na jaki była orzeczona niepełnosprawność poprzednim orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności oraz zaznaczyć w aktach sprawy fakt oczekiwania Strony na ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności, co umożliwiłoby zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o niepełnosprawności (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Pracownik Ośrodka winien także poinformować Stronę o dalszych krokach zmierzających do otrzymania należnego zasiłku po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności, tj o konieczności dostarczenia ww. orzeczenia do Ośrodka. Powyższe wynika z obowiązku organów udzielania zainteresowanym stosownych pouczeń, by strony mogły podjąć działania, które najlepiej służą zaspokojeniu ich interesów prawnych. Nie czyniąc tak, organy administracji swoim postępowaniem złamały zasadę słusznego interesu obywatela, bowiem w sprzeczności z art. 7 kpa nie podjęły próby ustalenia rzeczywistej sytuacji i woli Skarżącej, lecz niejasności interpretowały na niekorzyść Skarżącej i nie załatwiły sprawy po myśli Strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Z zasadą unormowana w art. 7 kpa, pozostaje w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 kpa. Zgodnie z tą zasadą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Należy podkreślić, iż przywołana zasada nie jest postulatem, lecz obowiązującą normą prawną. Według utrwalonego orzecznictwa, strona postępowania winna być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody, a zwłaszcza w sprawach, w których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729 / 84, ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117). Skutkiem ignorowania powyższych zasad postępowania administracyjnego, było podjęcie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, i brak reakcji na te błędy proceduralne przez SKO, które nie dostrzegając ich lub je ignorując, utrzymało w mocy sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie. W efekcie doszło też do naruszenia zasady określonej w art. 9 kpa; przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 kpa). Warto dodać, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalił się pogląd, iż wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., SA/Po 9/84, SP 12/85/239; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992 r., s. 178, p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP z 1993 r., nr 3, s. 112; wyrok SN z dnia 5 sierpnia 1992 r., I PA 5/92; wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna, PiP 8/93/116). Wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych, należało uchylić zaskarżoną decyzję zgodnie z żądaniem skargi, tj. w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku stałego za okres od [...] sierpnia 2004 r. do dnia [...] października 2005 r. oraz za miesiąc grudzień 2005 r. i styczeń 2006 r. W pozostałym zakresie żądania skargi tj. przyznania zasiłku starego - Sąd nie jest władny orzekać; jest to kompetencja właściwego organu administracji publicznej. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów wtoku postępowania administracyjnego, i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów kpa łącznie z nakazami płynącymi z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organy wezmą też pod uwagę znaczenie wyroku Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych - Sekcja Ubezpieczeń z [...] października 2005 r. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; jego działanie z mocą ex tunc. Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/wzw. z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/B.Popowska /-/P.Miładowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska KP