IV SA/Po 577/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwów B. N., K. N. oraz K. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciwy. Burmistrz Miasta i Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku B. i K. N., decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 roku (znak [...]), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjno-magazynowej wraz z niezbędną infrastrukturą przewidzianej do realizacji na działce nr [...] oraz częściach działek nr [...] i [...], obręb S., gmina S.. K. Ł., pismem z dnia 14 sierpnia 2023 roku, wniósł odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. Zażądał uchylenia decyzji w całości z uwagi na niepełne i niewłaściwe uzasadnienie, brak wskazania rodzaju produkcji mającej mieć miejsce w planowanym zamierzeniu, a także lakoniczną i niepełną analizę urbanistyczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 31 maja 2024 roku ([...]), uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako teren inwestycji wskazano działkę nr [...] oraz część działki [...] i część działki [...]. Natomiast warunki zabudowy ustalono dla działki nr [...] oraz część działki [...] i część działki [...]. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna nie jest prawidłowa. Nie zwiera szczegółowej analiz wszystkich działek z obszaru analizowanego pod kątem funkcji zabudowy oraz paramentów dla zabudowy, tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Jednie w odniesieniu do niektórych parametrów podano wielkości "od-do" albo wartość maksymalną z obszaru analizowanego. W analizie nie przedstawiono jednak, w jaki sposób funkcja zabudowy oraz parametry zabudowy kształtują się na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna nie precyzuje charakteru usług i typu produkcji związanej z zabudową przemysłową na działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji nie sprecyzowano, jakiego rodzaju produkcja będzie odbywać się w planowanej do pobudowania hali. Wyniki analizy nie stanowią odrębnego dokumentu od analizy urbanistycznej, a ich lakoniczność nie pozwala stwierdzi, jakie jest uzasadnienie dla ustalonych wartości. Wyjaśnienia wartości przyjętych dla poszczególnych parametrów spornego zamierzenia inwestycyjnego nie przynosi także uzasadnienie decyzji organu I instancji, w którym ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że spełnione zostały łączne warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ I instancji uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. K. Ł. oraz B. i K. N. skorzystali z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego. K. Ł. (sprzeciw zarejestrowany pod sygnaturą akt IV SA/Po 578/24) zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zgłoszonego żądania wskazał, że pismem z dnia 14 czerwca 2024 roku cofnął wniesione odwołanie, gdyż w jego interesie nie było już uchylenie decyzji organu I instancji. Natomiast w dniu 28 czerwca 2024 roku została mu doręczona decyzja organu odwoławczego z dnia 31 maja 2024 roku. Strona nie zgadza się z wydaną decyzją, ponieważ ujawniła wolę, aby sprawa nie była procedowana. B. i K. N. (sprzeciw zarejestrowany pod sygnaturą akt IV SA/Po 577/24) podnieśli, iż K. Ł., pismem z dnia 14 czerwca 2024 roku (data nadania w placówce operatora pocztowego), a więc przed doręczeniem zaskarżonej decyzji, skutecznie cofnął odwołanie, gdyż nie miał wiedzy o zapadłym rozstrzygnięciu. W takim stanie rzeczy merytoryczne rozpoznanie odwołania przez SKO w P. było niedopuszczalne. Inwestorzy podkreślili, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 roku, sygn. FPS 10/00, wydanie decyzji i związanie jej treścią ma miejsce dopiero po uzewnętrznieniu, a więc doręczeniu rozstrzygnięcia stronom postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwów i wyjaśniło, że nie dostrzega podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia 12 września 2024 roku, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy z powyższych sprzeciwów zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 9 października 2024 roku, pełnomocnik w osobie radcy prawnego, działający w imieniu zarówno B. i K. N., jak i K. Ł., podtrzymał stanowiska wyrażone w sprzeciwach, a ponadto wskazał, że w wyniku sprzedaży nieruchomości przez K. Ł. (umowa z dnia 10 czerwca 2024 roku), jego odwołanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ utracił on status strony w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. Sprzeciwy okazały się nieuzasadnione. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej sprzeciwami decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a."). Wskazany przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ramach kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Zaznaczyć jednak należy, że jak trafnie zauważa się w doktrynie, ustawodawca nie ogranicza oceny sądu w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem tylko do przesłanek wymienionych wprost w art. 138 § 2 K.p.a. – czyli do weryfikacji, czy organ wyższego stopnia prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – lecz sąd ma kompetencję ocenić również inne przesłanki odnoszące się w danej sytuacji do wydania decyzji kasacyjnej, tj. przesłanki warunkujące rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przyjmuje się, że gdyby ograniczyć możliwość rozpatrywania przez sąd sprzeciwu tylko do okoliczności wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie byłby upoważniony do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzi np. naruszenie właściwości organu odwoławczego lub wystąpienie przesłanki powodującej wyłączenie tego organu lub jego pracownika (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2023, art. 64e Nb 6). Z powyższych względów na gruncie niniejszej sprawy przyjąć należało, że wynikająca z art. 64e P.p.s.a. powinność sądu dotycząca oceny legalności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego obejmuje także podnoszone w obu sprzeciwach kwestie dotyczące treści kompetencji orzeczniczej organu odwoławczego w kontekście prawa strony do cofnięcia odwołania. Sąd nie podziela zapatrywania prezentowanego przez strony skarżące, co do wykładni przepisu art. 137 K.p.a., który stanowi, że "Strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny". Przyjmuje się, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 137 K.p.a. cofnięcie odwołania następuje na wniosek strony. Organ ma obowiązek uwzględnić ten wniosek, jeśli strona złoży go przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a cofnięcie odwołania nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (wyrok NSA z 19.09.2019 r., II OSK 2274/19, LEX nr 2732276). Dopuszczalność cofnięcia odwołania ograniczona jest przesłanką czasokresu, a mianowicie warunkiem skuteczności tej czynności procesowej strony jest dokonanie jej przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Fakt zatem, że decyzja organu odwoławczego nie weszła do obrotu prawnego przez jej doręczenie lub ogłoszenie stronie, nie wystarcza dla skuteczności tej czynności procesowej. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy wyłącza dopuszczalność cofnięcia odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024, art. 137) Z uwagi na powyższe przyjąć należało, że warunkiem skuteczność oświadczenia o cofnięciu odwołania z dnia 14 czerwca 2024 roku było złożenie takiego oświadczenia "przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy". Kwestią nieistotną, indyferentną prawnie z punktu widzenia treści kompetencji orzeczniczej organu odwoławczego jest natomiast czynność doręczenia decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Strony wnoszące sprzeciw zgodnie utrzymują, że pisemne oświadczenie o cofnięciu odwołania zostało sporządzone w dniu 14 czerwca 2024 roku, a wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 18 czerwca 2024 roku. Natomiast z dokumentacji włączonej do przekazanych sądowi akt administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcie, określane osnową czy też sentencją decyzji, stanowiące wiążącą wypowiedź organu administracji publicznej co do istoty sprawy zostało sporządzone i podpisane w dniu 31 maja 2024 roku, co potwierdzają protokół z posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego P., treść zaskarżonej decyzji odwoławczej, a także metryka sprawy włączona do akt administracyjnych. W tym stanie rzeczy przyjąć należało, że oświadczenie o cofnięciu odwołania, jako złożone już po wydaniu rozstrzygnięcia, nie mogło skutecznie zmodyfikować kompetencji orzeczniczej skarżonego organu odwoławczego. Sądowi znana jest praktyka dotycząca wewnętrznej organizacji pracy Samorządowego Kolegium Odwoławczego P.. Na gruncie tej wiedzy przyjąć należało, że dokumenty włączone do akt administracyjnych nie stanowią dowodu na okoliczność daty sporządzenia i podpisania uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, ta data pozostaje więc nieznana, nieudokumentowana. Przypomnieć jednak należy, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 P.p.s.a.). Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony (art. 106 § 4 P.p.s.a.). Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Z uwagi na powyższe, poczynionych przez Sąd ustaleń oraz dokonanej oceny prawnej, nie może modyfikować argumentacja powołana w sprzeciwie, która sprowadza się do deklaracji o treści telefonicznie pozyskiwanych informacji o stanie postępowania przed organem odwoławczym. Właściwej podstawy dla usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie stanowi argumentacja o sprzedaży nieruchomości przez K. Ł., co miało mieć miejsce w dniu 10 czerwca 2024 roku. Utrata przymiotu strony miała miejsce już po wydaniu decyzji, tj. po dniu 31 maja 2024 roku. Wadliwości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S., które dostrzeżone zostały przez organ odwoławczy zostały prawidłowo rozpoznane, jako istotne "naruszenie przepisów postępowania", które uzasadniało uchylenie tej decyzji. Kolegium trafnie uznało, że nieprawidłowości ujawnione w materiale dowodowym oraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji są tego rodzaju, iż "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Samorządowego Kolegium Odwoławczego trafnie uznało, że analiza urbanistyczna została sporządzona z naruszeniem przepisów prawa oraz posiada istotne braki. Dokument analizy urbanistycznej nie przedstawia, w jaki sposób kształtują się funkcja zabudowy oraz parametry zabudowy na poszczególnych działkach z obszaru analizowanego. Nie precyzuje on charakteru usług i typu produkcji związanej z zabudową przemysłową na działkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Z analizy nie wynikają podstawy/przesłanki dla przyjęcia oceny, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyniki analizy nie stanowią odrębnego dokumentu od analizy urbanistycznej, a ich lakoniczność nie pozwala stwierdzi, jakie jest uzasadnienie, jakie są podstawy faktyczne, przyjęcia określonych wartości dla poszczególnych parametrów spornej zabudowy. Dostrzegać przy tym należy, że parametry: powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy lub attyki zostały ustalone z odstępstwami od zadeklarowanych wartości średnich, co jednak w żadnym zakresie nie zostało wytłumaczone ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji. Sąd podziela stanowisko, że podstawa faktyczna przyjęcia określonych wartości dla poszczególnych parametrów spornego zamierzenia inwestycyjnego nie wynika z uzasadnienie decyzji organu I instancji. Uzasadnienie sprowadza się do komunikatu, że wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz, że ten wniosek został uwzględniony. W konsekwencji Sąd podziela ocenę, że warunki zabudowy zostały ustalone z naruszeniem art. 7. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wystarczającego materiału dowodowego, brak jego wszechstronnej analizy, w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieweryfikowalne, dowolnie przyjęte, ustalenia faktyczne. Przypomnieć należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jej część graficzna i tekstowa jest podstawowym, nakazanym prawem, elementem materiału dowodowego, który ma ujawniać, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, ma ona umożliwiać dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Obowiązkiem organu I instancji była zatem weryfikacja analizy urbanistycznej w celu wyeliminowania wszelkich braków i niespójności, jakie mogą się w niej pojawić w kontekście podstaw faktycznych dopuszczenia konkretnego rodzaju zabudowy oraz ustalenia konkretnych wartości dla poszczególnych parametrów planowanej zabudowy. Analiza akt administracyjnych nie daje podstaw do sformułowania stanowiska, iż w sprawie wystąpiły przesłanki wyłączające kompetencję przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W kontrolowanej sprawie nie ziściły się przesłanki zastosowania przepisów art. 136 § 1-3 K.p.a. w toku postępowania odwoławczego. Z treści przepisu art. 136 § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, że dotyczy on tylko "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". Skoro analiza urbanistyczna sporządzona została z naruszeniem wymogów wynikających z przepisów prawa oraz zawiera liczne braki, to zaktualizowała się konieczność sporządzenia nowej, prawidłowej i pełnej analizy. Ujawnienie konieczność przygotowania nowej, rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej, niewątpliwie przesądza o tym, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takim przypadku, co do zasady, nie ma podstaw do formułowania oceny, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest przeprowadzenie dodatkowego/uzupełniającego postępowania dowodowego. W sprawie nie występują okoliczności wskazane w treści art. 136 § 2 i § 3 K.p.a., który normuje sytuacje, kiedy w postępowaniu odwoławczym, bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, można przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy pomimo tego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazana możność procesowa aktualizuje się na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, a także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu przyjąć należało, że organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z kompetencji określonej w art. 138 § 2 K.p.a., a zaskarżona decyzja spełnia kryteria określone przepisem art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciwy podlegały oddaleniu.