IV SA/Po 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania L. W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2014r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zaskarżoną decyzją organu I instancji przyznano L.W. świadczenie pieniężne w wysokości 150,00 zł na zakup artykułów żywnościowych. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa podniósł, iż spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie, zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ odwoławczy uznał, że organ bezpośrednio zajmujący się przyznawaniem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a także w możliwościach finansowych własnego ośrodka, mających bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych świadczeń. W sytuacji, gdy środki przekazywane z budżetu nie są wystarczające dla wszystkich potrzebujących, zadaniem właściwych organów jest rozważenie relacji pomiędzy subiektywną sytuacją uprawnionych, a obiektywną przesłanką w postaci możliwości finansowych danego organu. W aktach sprawy znalazła się informacja dotycząca wykorzystania środków przez MOPR w L. w czasokresie styczeń - wrzesień 2014, z którego wyraźnie wynika, iż wykorzystano 80,94% zaplanowanych środków. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie należy uznać, że organ I instancji wydający decyzję jest dobrze zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej wnioskodawcy, bowiem korzysta on regularnie ze świadczeń z opieki społecznej. Organ zwrócił uwagę, iż w 2013 roku wysokość przyznanej wnioskodawcy pomocy, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia wypłat, wyniosła łącznie kwotę [...] zł, na którą to kwotę złożyły się zarówno zasiłki stałe, celowe, jak i świadczenia pieniężne na zakup artykułów żywnościowych, natomiast w roku 2014 otrzymał już pomoc na łączną kwotę [...] zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł L. W. podnosząc m.in. że państwo pomaga rolnikom, poszkodowanym przez embargo Rosji, natomiast nie wspomina się o środkach na walkę z ubóstwem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013r. (M.P. 2013, poz. 1024 ze zm.), wydaną na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r, poz.885 ze zm.) ustanowiony został wieloletni program wspierania finansowego gmin w realizacji zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020. W założeniach Programu przyjęto, że jest to program wspierania finansowego gmin w zakresie realizacji zadań własnych o charakterze obowiązkowym określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Program będzie realizowany w latach 2014-2020 i obejmie swoim zasięgiem wszystkie województwa. Celem programu jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub niepełnosprawnych. Wsparcie udzielane jest w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z powyższych unormowań wynika, że gminne ośrodki pomocy społecznej, w zakresie realizacji obowiązków własnych gminy określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej tj. zapewnienia posiłku, mogą udzielić beneficjentowi, który takiej pomocy potrzebuje, wsparcia ze środków programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 – 2020" na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, z zastrzeżeniem wskazanego w tym programie kryterium dochodowego oraz formy pomocy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący kwalifikuje się do przyznania i sfinansowania zakupu żywności, co też organ w niniejszej sprawie uczynił. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości przyznanego świadczenia wskazać należy, że samo spełnienie przesłanek nie oznacza, że organ ma automatycznie przyznać skarżącemu wnioskowaną pomoc w wysokości przez niego wskazanej. Jak trafnie wskazał organ, w zaskarżonej decyzji, sam fakt spełnia przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów określonych przepisami, nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących. Jak wynika z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), w którym wskazał, iż przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy listy wypłat, na które powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w uzasadnieniu decyzji, obrazujące formy i wielkość udzielonej skarżącemu pomocy w roku 2013 (łącznie: [...] zł) i w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 1 września 2014 r. ( [...] zł ) potwierdza, że skarżący regularnie otrzymuje od MOPR wsparcie finansowe, zarówno w postaci zasiłków (celowych, a także okresowego i stałego), jak i świadczeń pieniężnych na zakup artykułów żywnościowych. Wobec tego raz jeszcze należy powtórzyć, że jednostki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i w efekcie nie są zobowiązane do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument ("Informacja dotycząca wykorzystania środków w okresie styczeń-wrzesień 2014 r."), z którego wynika, że w roku 2014 budżet MOPR na zadania własne wynosił łącznie [...] zł. Na zasiłki celowe w okresie styczeń-wrzesień 2014 r. wykorzystano kwotę [...] zł, którą przyznano ([...] osobom) [...] rodzinom o liczbie osób [...]. Z cytowanej Informacji MOPR wynika, że w okresie styczeń–wrzesień 2014 r. wykorzystano 80,94% zaplanowanych środków. Zarazem podkreślono, że faktury za obiady i przedszkola, MOPR otrzymuje po zakończeniu miesiąca; podobnie faktury za bony do sklepu i leki. Jest oczywiste, że zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb w zakresie pomocy społecznej należy oceniać w kategoriach postulatywnych, nie znajdujących, niestety, odzwierciedlenia w rzeczywistych możliwościach samorządu terytorialnego w tym zakresie. Wziąwszy wszystko to pod uwagę należało uznać, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, a w szczególności dokonały potrzebnych ustaleń co do okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie owej pomocy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.