IV SA/Po 582/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekretarz sądowy Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości G., gmina O. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 3 i § 6 ust. 3; 2. zasądza od Miasta O. na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Pismem z dnia 14 maja 2018 r. W. W. wywiódł skargę na uchwalę Rady Miasta z dnia 25 października 2017 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości G., gmina O. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części ze względu na istotne naruszenie prawa. Przedmiotowej uchwale zarzucono istotne naruszenie: - art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej jako "ustawa") poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu rangi ustawowej, - art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ww. ustawy poprzez wprowadzenie do planu miejscowego regulacji stanowiących przekroczenie dopuszczalnych ustaleń planu. Wojewoda wskazał, że w § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, zdefiniowano pojęcie szyldu jako "oznaczenie jednostki organizacyjnej lub przedsiębiorcy, jego siedziby lub miejsca wykonywania działalności". Tymczasem zgodnie z definicją szyldu zawartą w art. 2 pkt 16d ustawy pod tym pojęciem należy rozumieć "tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują". Porównanie definicji ustawowej z definicją zawartą w treści uchwały wskazuje na ich odmienność. W ocenie W. W. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a zatem pozostawać powinien w zgodzie z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są bowiem z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Ponadto w § 6 ust. 3 uchwały, dla obszaru, na którym występuje udokumentowane złoże kruszywa naturalnego "[...]" w kat. C1 zatwierdzone decyzją Marszałka W. W. (znak: [...]) z dnia 13 października 2014 r. w formie jednego pola o powierzchni 5,6449 ha ustalono obowiązek uzgodnienia planowanych prac ziemnych z Marszałkiem W. W.. Zdaniem Wojewody wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzania w formie uchwały w sprawie planu miejscowego regulacji nakładających bezpośrednio na inne organy, w tym przypadku Marszałka W. W., dodatkowych pozaustawowych zadań. W odpowiedzi na skargę organ podzielił stanowisko Wojewody zawarte w skardze i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako, że podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302, zwanej dalej – Ppsa). Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 Ppsa dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 ustawy, w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących MPZP nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie do art. 91 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 Usg). W niniejszej sprawie organ nadzoru w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W związku z tym Wojewoda był władny zaskarżyć uchwałę do sądu w trybie art. 93 Usg. Co istotne, organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie tej regulacji nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej: NSA) z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA z 2006 r. nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej: WSA) w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., IV SA/Po 732/13; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej: CBOSA). Ponieważ skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 Usg podkreślenia wymaga, że ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 Usg), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 Usg przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). W tym stanie rzeczy skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie MPZP, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu MPZP i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458). Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akty te mianowicie, nie mogą wykraczając poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28.02.2013 r. IV SA/Wa 2595/12). Akty prawa miejscowego nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Tak więc uregulowanie przez gminę w inny sposób tego, co zostało już zamieszczone w akcie powszechnie obowiązującego prawa, w istotnym stopniu narusza porządek prawny. W § 2 pkt 3 uchwały, zdefiniowano pojęcie szyldu jako "oznaczenie jednostki organizacyjnej lub przedsiębiorcy, jego siedziby lub miejsca wykonywania działalności". Tymczasem zgodnie z definicją szyldu zawartą w art. 2 pkt 16d ustawy pod tym pojęciem należy rozumieć "tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują". Porównanie definicji ustawowej z definicją zawartą w treści uchwały wskazuje na ich odmienność. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Rada Miasta definiując pojęcie szyldu w sposób odmienny niż przepisy ustawy wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Z kolei w § 6 ust. 3 uchwały, dla obszaru, na którym występuje udokumentowane złoże kruszywa naturalnego "[...] AD" w kat. C1 zatwierdzone decyzją Marszałka W. W. z dnia 13 października 2014 r. w formie jednego pola o powierzchni 5,6449 ha, ustalono obowiązek uzgodnienia planowanych prac ziemnych z Marszałkiem W. W.. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. Żadne z powołanych przepisów nie przyznają radzie gminy kompetencji do wprowadzania w formie uchwały w sprawie planu miejscowego regulacji nakładających bezpośrednio na inne organy, w tym przypadku Marszałka W. W., dodatkowych pozaustawowych zadań. Rada Miasta wprowadzając do treści planu miejscowego ww. regulację wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. W opisanych okolicznościach Sąd orzekający na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdzając nieważność § 2 pkt 3 oraz § 6 ust 3 zaskarżonej Uchwały. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa uwzględniając koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).