IV SA/Po 585/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr L.dz. [...] (dalej decyzja z dnia 11 kwietnia 2012 r.) Komendant Powiatowy Policji w Z. (dalej Komendant Policji albo organ I instancji) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm., dalej ustawa o policji), § 1 ust. 1, §3, §5 i 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2002 r., nr 100, poz. 919 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) oraz §2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 2005 r., nr 105, poz. 884 ze zm., dalej rozporządzenie z 2005 r.), po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego asp. D. W. (dalej wnioskodawca, odwołujący albo skarżący) z dnia [...] kwietnia 2012 r. postanowił nie przyznać na dzień [...] stycznia 2012 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Wnioskodawca nie spełnia żadnej z przesłanek określonych w §1 rozporządzenia z 2002 r. Odwołaniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wnioskodawca zaskarżył decyzję z dnia 11 kwietnia 2012 r. w całości podkreślając, że stan faktyczny wynikający z przedstawionych dokumentów uprawnia Odwołującego do otrzymania równoważnika w wysokości zgodnej ze złożonym oświadczeniem. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia 29 maja 2012 r.) Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. (dalej Komendant Wojewódzki albo organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu organ II instancji ustalił, że Odwołujący pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w Z. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. Odwołujący zwrócił się o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w Z. przy A. P. [...]. Tytuł prawny do powyższego lokalu mieszkalnego posiada syn Odwołującego D. W. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2011 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]). Odwołujący nie jest członkiem rodziny policjanta w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. D. i B. małżonkowie W. posiadają nieodpłatnie i dożywotnio prawo użytkowania wyżej wymienionego lokalu mieszkalnego. Opierając się na wykładni §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie uwzględnia prawa użytkowania. W związku z tym, że na dzień [...] stycznia 2012 r. Odwołujący zajmował wyżej wymieniony lokal mieszkalny jako użytkownik, a stosownie do zapisów §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. prawo użytkowania nie stanowi podstawy przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia jest uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] lipca 2012 r. wnioskodawca zaskarżył decyzję z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi II instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu przysługującego Jemu nieodpłatnego i dożywotniego prawa użytkowania lokalu jako tytułu prawnego do jego zajmowania. Pominięcie w prowadzonym postępowaniu faktu posiadanego przez skarżącego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego doprowadziło do nieprawidłowej oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji do błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ustawy o policji oraz §1 ust. 1 i §2 rozporządzenia z 2002 r. Zdaniem skarżącego, użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe stanowi tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dopiero rozstrzygnięcie w zakresie tytułu prawnego do zajmowanego przez skarżącego lokalu powinno było stanowić podstawę dalszych ustaleń prowadzących do wydania określonej decyzji odnośnie do istoty sprawy - uznania prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za jego remont bądź odmówienia tego prawa. Skarżący podkreślił, że katalogu przesłanek uprawniających do uzyskania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, o którym stanowi §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. nie można uważać za zamknięty. Ponadto skarżący zauważył, że zajmowany przez Niego lokal mieszkalny jest lokalem spółdzielczym objętym spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu. Tytuł prawny do tego lokalu posiada zarówno syn skarżącego w formie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, jak skarżący oraz Jego małżonka w formie prawa użytkowania lokalu. Zgodnie z art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm.) spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest prawem zbywalnym, a zgodnie z przepisem art. 1716 tej ustawy wynajmowanie lub oddawanie w bezpłatne używanie przez osobę, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, całego lub części lokalu nie wymaga zgody spółdzielni. §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. stanowi, że równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi, który zajmuje: "spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu". W treści tego przepisu wyraźnie odróżnione zostało pojęcie "zajmowania spółdzielczego lokalu mieszkalnego" od pojęcia zajmowania takiego lokalu na podstawie umowy najmu, jako dwie odrębne postaci posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego i jego używania, przy czym, w pierwszym przypadku - zajmowania spółdzielczego lokalu mieszkalnego, a w sprawie skarżącego - spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego. Prawodawca w §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. nie ograniczył tytułów prawnych do takiego lokalu. Nieuprawnionym jest zatem twierdzenie organu II instancji, że wyliczenie zawarte w §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., jakkolwiek je traktować (katalog zamknięty czy otwarty) nie zawiera przesłanki umożliwiającej przyznanie Skarżącemu przedmiotowego równoważnika (k. 4-9 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że posiadanie lokalu mieszkalnego jako użytkownik nie stanowi podstawy prawnej wyszczególnionej w katalogu określonym w §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Dlatego prawo użytkowania lokalu nie może stanowić podstawy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (k. 17-18 akt sądowych). Podczas rozprawy odbywającej się dnia [...] września 2012 r. skarżący podtrzymując wnioski zawarte w skardze podkreślił, że z uwagi na przepisy Kodeksu cywilnego należy się Jemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący faktycznie zajmuje wskazany w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. lokal mieszkalny, w którym znajdują się Jego rzeczy (k. 29 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe prowadzone w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, położonego w Z. przy A. P. [...]. Skarżący dysponuje w stosunku do tego lokalu mieszkalnego prawem użytkowania, ustanowionym dożywotnio oraz w formie nieodpłatnej umową darowizny zawartą aktem notarialnym pomiędzy B. W., D. K. W. oraz D. J. W. dnia [...] czerwca 2011 r., nr rep. [...]. Problemem natury prawnej, który wystąpił w niniejszej sprawie było nieprzyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ze względu na brak wyraźnej podstawy prawnej ku temu w §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Prawo policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych ustanowione zostało w art. 91 ust. 1 ustawy o policji. Z samego określenia "równoważnik" wynika, że świadczenie to ma rekompensować koszty przeprowadzonego remontu lokalu zajmowanego przez policjanta, tj. takiego lokalu, który faktycznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe podmiotu uprawnionego do tego świadczenia. Innymi słowy, prawa do równoważnika pieniężnego nie uzyskuje policjant, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i z tego tytułu pobiera określony w art. 92 ustawy o policji równoważnik za brak lokalu mieszkalnego (wyrok TK z dnia 29.11.2004 r., sygn. akt K 7/04, OTK-A 2004/10/109). Szczegółowe zasady przyznawania powyżej opisanego równoważnika określone zostały w rozporządzeniu z 2002 r. W §1 ust. 1 analizowanego rozporządzenia prawodawca wymienił przesłanki otrzymania równoważnika pieniężnego, uzależniając jego wypłatę od tytułu prawnego do zajmowanego przez policjanta lokalu mieszkalnego, domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego albo tymczasowej kwatery. Stosownie do §3 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że pośród wskazanych w §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. przesłanek do otrzymania równoważnika pieniężnego nie ma prawa do lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie prawa użytkowania, które w art. 244 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc) zostało zaliczone do jednego z ograniczonych praw rzeczowych. Nie sposób wobec tego uznać, że skarżący dysponując tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz koncentrując w nim centrum swoich spraw życiowych, nie powinien był otrzymać wnioskowanego równoważnika pieniężnego. Za przyjęciem tego poglądu oprócz racji celowościowych oraz systemowych przemawia charakter prawny samego użytkowania, jako prawa bezwzględnego. Użytkowanie to najpełniejsze pod względem treści ograniczone prawo rzeczowe do określonej substancji, o najszerszej treści uprawnień. Stosownie do art. 252 §1 kc, obejmuje ono prawo do używania rzeczy oraz do pobierania jej pożytków. Może ono zostać ustanowione na nieruchomości, na ruchomości, idealnej części rzeczy, zbywalnym prawie majątkowym oraz udziale w takim prawie. Prawo to może przysługiwać zarówno jednej, jak i kilku osobom (K. Zaradkiewicz, w: red. K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Tom I. Komentarz do art. 1-44910, Warszawa 2011 r., str. 884-885). Dokonując porównania pomiędzy użytkowaniem a prawami obligacyjnymi w doktrynie zauważa się, że użytkowanie jako prawo rzeczowe zawiera w sobie określone elementy zobowiązaniowe. Są one ściśle powiązane z prawem użytkowania w tym sensie, że do ich powstania nie potrzeba odrębnej czynności prawnej, ponieważ są one unormowane wspólnie z prawem użytkowania i to właśnie stosunek użytkowania wyznacza strony tych stosunków obligacyjnych. Elementy te odnoszą się do obowiązku użytkownika wykonywania przyznanego jemu prawa zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 256 kc), które znajdują swoją realizację w szeregu obowiązków do których należą: ponoszenie ciężarów, które według zasad prawidłowej gospodarki ponoszone są zwykle z pożytków rzeczy (art. 258 kc), czynienie napraw i innych nakładów połączonych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy oraz zawiadomienie właściciela o potrzebie poczynienia innych napraw i nakładów (art. 260 kc), zawiadomienie właściciela rzeczy jeżeli osoba trzecia dochodzi przeciwko użytkownikowi roszczeń dotyczących własności rzeczy (art. 261 kc), zwrotu przedmiotu po wygaśnięciu prawa (art. 262 kc), naprawienia wyrządzonej szkody (art. 471 kc). W określonym stosunku prawnym na użytkowniku może ciążyć obowiązek zapłaty wynagrodzenia za używanie rzeczy i pobieranie jej pożytków. Odpłatność nie należy jednak do ustawowej treści prawa użytkowania (B. Burian, w: red. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 432-433). Użytkowanie pod względem treściowym wykazuje częściowo zbliżone cechy do umowy najmu. W obu stosunkach prawnych istnieje podobna treść uprawnienia względem rzeczy lub prawa. O ile art. 252 kc stanowi o obciążeniu rzeczy prawem do jej używania i pobierania pożytków, o tyle art. 659 §1 kc stanowi o zobowiązaniu się wynajmującego do oddania najemcy rzeczy do używania. Użytkownik zgodnie z art. 256 kc powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Najemca powinien natomiast zgodnie z art. 666 §1 kc przez czas trwania najmu używać rzeczy najętej w sposób w umowie określony, a gdy umowa nie określa sposobu używania - w sposób odpowiadający właściwościom i przeznaczeniu rzeczy. Użytkownik stosownie do art. 260 §1 kc obowiązany jest dokonywać napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy. O potrzebie innych napraw i nakładów powinien niezwłocznie zawiadomić właściciela i zezwolić jemu na dokonanie potrzebnych robót. Z kolei w art. 681 kc ustawodawca stanowi o drobnych nakładach, które obciążają najemcę lokalu, którymi są w szczególności drobne naprawy podłóg, drzwi i okien, malowanie ścian, podłóg oraz wewnętrznej strony drzwi wejściowych, jak również drobne naprawy instalacji i urządzeń technicznych, zapewniających korzystanie ze światła, ogrzewania lokalu, dopływu i odpływu wody. Zgodnie z art. 262 kc, po wygaśnięciu użytkowania użytkownik obowiązany jest zwrócić rzecz właścicielowi w takim stanie, w jakim powinna się ona znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu użytkowania. Natomiast zgodnie z art. 675 §1 kc, po zakończeniu najmu najemca obowiązany jest zwrócić rzecz w stanie nie pogorszonym; jednakże nie ponosi odpowiedzialności za zużycie rzeczy będące następstwem prawidłowego używania. Prawodawca w §1 ust. 1 pkt 2-4 rozporządzenia z 2002 r. stanowi o umowie najmu jako o przesłance uzyskania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W §1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. mowa jest o spółdzielczym lokalu mieszkalnym, w tym lokatorskim lub własnościowym jako tytule prawnym uprawniającym do uzyskania powyższego równoważnika pieniężnego. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu zostało zaliczone przez ustawodawcę w art. 244 §1 kc, obok prawa użytkowania, do ograniczonych praw rzeczowych. Biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości, statuowaną przez art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma podstaw ku temu, aby różnicować prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od rodzaju tytułu prawnego, który przysługuje danemu podmiotowi do określonego lokalu mieszkalnego. Mówiąc dokładniej, nie ma racjonalnych oraz konstytucyjnych podstaw ku temu, aby podmiot dysponujący jednym ograniczonym prawem rzeczowym nie mógł w sposób skuteczny ubiegać się o przyznanie wspomnianego równoważnika, podczas gdy drugi podmiot dysponujący innym ograniczonym prawem rzeczowym mógł taki równoważnik otrzymać. Nie ma wreszcie logicznego wytłumaczenia do tego, aby podmiot dysponujący silniejszym, bezwzględnym, prawem do lokalu mieszkalnego nie mógł otrzymać równoważnika, podczas gdy podmiot dysponujący prawem słabszym, obligacyjnym, był do tego uprawniony. W utrwalonym orzecznictwie TK oraz w doktrynie przyjmuje się, że równość w prawie odnosi się do procesu jego stanowienia. Nakłada ona na prawodawcę obowiązek nadawania prawu takich treści, które czynią zadość nakazowi jednakowego traktowania podmiotów (sytuacji) podobnych (L. Garlicki, komentarz do art. 32 Konstytucji RP. w: red. L. Garlicki, Konstytucja RP. Komentarz, Tom III, Warszawa 2003 r., str. 10). Wydaje się jednak, że również w odniesieniu do stosowania prawa, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy powinny poszukiwać takiego rezultatu w postaci normy prawnej, która uwzględniałaby obowiązek równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Prawidłowa wykładnia §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. stanowiącego jedynie o niektórych kategoriach tytułów prawnych do lokalu mieszkalnego, w tym pomijającego prawa o szerszym zakresie uprawnień do dysponowania lokalem mieszkalnym, a wskazującego na prawa węższe, nie może abstrahować od brzmienia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W takim przypadku doszłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, ponieważ podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej zostałyby zróżnicowane przez prawodawcę w odniesieniu do tytułu prawnego, którym legitymują się co do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dowodem tego rodzaju uchybienia w wykładni powyżej wskazanego rozporządzenia jest sytuacja, w której znalazł się skarżący. Dysponując prawem użytkowania zajmowanego lokalu mieszkalnego, skarżący nie otrzymał równoważnika pieniężnego za dokonanie jego remontu. Należy wobec tego uznać, że katalog, o którym stanowi §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. nie ma charakteru zamkniętego, ponieważ w przeciwnym razie doszłoby do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, a dysponujących odmiennymi, tzn. silniejszymi aniżeli wskazane tytułami prawnymi do lokalu mieszkalnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że organ I instancji odmawiając przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego nie przeprowadził w pogłębiony sposób postępowania dowodowego w sprawie, skupiając się jedynie na braku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek z §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Uchybienie to zostało jednak naprawione przez organ II instancji, w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270) uchylił decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ II instancji powinien uwzględnić ocenę prawną znajdującej zastosowanie w sprawie regulacji prawnej, przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu. Organ powinien mieć na uwadze, że §1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. ma charakter otwarty i obejmuje swoim zakresem oprócz wskazanych tytułów prawnych do lokalu mieszkalnego, uprawnienia o szerszym zakresie, aniżeli wymienione. Prawem takim jest użytkowanie, będące jednym z ograniczonych praw rzeczowych. Ustaliwszy zatem stan faktyczny sprawy pod kątem spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek uzyskania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w tym legitymowania się przez skarżącego prawem użytkowania tego lokalu, organ II instancji powinien rozważyć zasadność jego przyznania skarżącemu.