IV SA/Po 585/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2015 r. sprawy ze skargi A.T, P.T na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 119 i art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) zwanej dalej jako "u.p.e.a." nałożył na A.T. i P.T. (zwani dalej również "skarżącymi") grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł i opłatę za wydanie postanowienia [...] zł, wzywając ich jednocześnie do jej wpłacenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na wskazane w postanowieniu konto bankowe oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., tj. dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy [...] m2 zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w m. W. gm. K. w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, iż na działce nr [...] w miejscowości W., gmina K., inwestorzy – A i P. T. , wybudowali budynek mieszkalny o pow. zab. = [...] m2. Skarżący prowadzili roboty budowlane bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę, bowiem wygasło ono przed datą rozpoczęcia budowy. Organ wyjaśnił również, że decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku i decyzja ta stała się ostateczna. Następnie w wyniku przeprowadzonych kontroli organ ustalił, że do dnia wydania postanowienia obowiązek nałożony powyższą decyzją nie został zrealizowany, mimo upomnienia skierowanego do skarżących w dniu [...] września 2009 r. Organ wyjaśnił również, że w sprawie został wystawiony tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Następnie wystawił drugi tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2010 r. nr [...], tym samym zostało wszczęte drugie postępowanie egzekucyjne dotyczące wyegzekwowania tego samego obowiązku. Wobec tego postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym z dnia [...] września 2010 r. zostało umorzone. Dalej, PINB wyjaśnił, że wydał w dniu [...] września 2010 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z tytułem wykonawczym z dnia [...] września 2010 r. utrzymane następnie w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] listopada 2010 r. Postanowienia te zostały uchylone wyrokiem NSA z dnia 26 kwietnia 2013 roku sygn. akt II OSK 2653/11. Stosując się do zaleceń zawartych w tym wyroku PINB umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym z dnia [...] września 2010 roku( postanowienie PINB z dnia [...] czerwca 2013 roku sprostowane postanowieniem PINB z dnia [...] marca 2014 roku). jednak z uwagi na fakt, iż obowiązek nałożony dnia [...] maja 2009 r. nie został wykonany, w ocenie PINB był on zobligowany egzekwować nakaz rozbiórki obiektu na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego w dniu [...] lipca 2010 r. PINB przywołał treść art. 7 § 1-3 u.p.e.a. i wskazał, że środkiem najmniej uciążliwym, a jednocześnie najbardziej skutecznym prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku jest grzywna w celu przymuszenia. PINB wyjaśnił, że wysokość grzywny w celu przymuszenia, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Budynek objęty nakazem rozbiórki posiada powierzchnię zabudowy [...] m2, a zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia ceny m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego - cena 1m2 została ustalona na kwotę 4228,00 zł. W związku z tym PINB ustalił wysokość grzywny jako: [...] m2 x 4228,00 : 5 = [...] zł. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB wnieśli A. i P. T. Powołując się na treść art. 33 u.p.e.a., zarzucili organowi I instancji zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a także niewykonalność tego obowiązku z uwagi na ich aktualną sytuację rodzinną. Skarżący stanęli na stanowisku, że uiszczenie wskazanej w postanowieniu sumy jedynie oddaliłoby perspektywę zadośćuczynienia obowiązkom będącym treścią decyzji z [...] maja 2009 r., zważywszy na koszty, które niesie za sobą wspomniane przedsięwzięcie i stwierdzili, że orzeczona grzywna nie spełnia przypisywanych jej celów i konieczne jest jej uchylenie. Wskazali, że pojawiły się kolejne podstawy do wznowienia wcześniejszych postępowań administracyjnych, z uwagi na nowe okoliczności sprawy, a prowadzenie egzekucji w takiej formie jest nie tylko dla nich uciążliwe i krzywdzące, ale zagraża egzystencji całej rodziny. Dodatkowo podnieśli, że skoro nie stać ich na zapłacenie opłaty legalizującej samowolę w kwocie [...] zł, to nie można przymusić ich wymierzając grzywnę w kwocie dwukrotnie większej. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co oznacza, że nie może on odnieść się do treści nałożonego obowiązku, czy też w ogóle do potrzeby jego egzekwowania. Wskazał, że obowiązek rozbiórki nałożony decyzją PINB z dnia [...] maja 2009 r. może być egzekwowany w oparciu o przepisy u.p.e.a., pisemne upomnienie zostało w dniu [...] lipca 2010 r. doręczone skarżącym, a tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 2010 r. został prawidłowo wystawiony. Zdaniem organu II instancji, wobec niewykonania nałożonego obowiązku, obowiązkiem PINB było zastosowanie środka egzekucyjnego tj. albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WINB wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest mniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym. Sposób obliczenia wysokości nakładanej grzywny w celu przymuszenia został jednoznacznie określony w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. Jak wyjaśnił WINB powierzchnia zabudowy budynku objętej nakazem rozbiórki wynosi [...] m2, a cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2013 r. ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wynosi 4228 zł . Obliczając iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - [...] x (1/5 x 4228,00) = [...] zł, wobec czego organ II instancji uznał, że PINB prawidłowo określił wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyżej wskazane postanowienie WINB złożyli A. i P. T. zarzucając temu postanowieniu naruszenie: - art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a poprzez ich niezastosowanie, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie - art. 7 § 2 u.p.e.a poprzez jego błędną interpretację; - art. 27 § 1 u.p.e.a. poprzez określenie daty zakończenia egzekucji w dniu skierowania tytułu wykonawczego do egzekucji - art. 59 § 1 pkt 8u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżących zastosowany kolejny raz środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie powinien być zastosowany w niniejszej sprawie. W ich ocenie grzywnę w celu przymuszenia można zastosować jedynie w sytuacji gdy niecelowym jest zastosowanie innych środków, które ustawa przewiduje w przypadku egzekucji świadczeń niepieniężnych. Niecelowość innych środków organ winien wykazać. Ustawodawca nie nakazał wprost zastosowania grzywny przed wykonaniem zastępczym. Powołali się na treść art. 7 § 2 u.p.e.a. wskazując, że organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Ich zdaniem, organ ocenił, że grzywna w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, nie stanowi ciężaru dla organów nadzoru budowlanego, a takie uzasadnienie wyboru najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego dla zobowiązanych rażąco narusza art. 7 § 2 u.pe.a. oraz art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2014 r., którym to organ I instancji nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł i opłatę za wydanie postanowienia [...] zł. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że w związku z nieuiszczeniem przez skarżących opłaty legalizacyjnej, ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r. PINB nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego o pow. zab. [...] m2 zlokalizowanego w m. W na działce nr [...] obręb W., gmina K. Wobec niewykonania przez skarżących ciążącego na nich obowiązku, PINB czyniąc zadość wymogom przepisu art. 15 § 1 u.p.e.a. pismem z dnia [...] września 2009 r. wystosował do skarżących upomnienie wzywając ich do niezwłocznego dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku, zastrzegając że w razie niewykonania obowiązku wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. przewiduje, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Ponadto niekwestionowanym jest fakt wystawienia przez PINB tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że sprawa postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania przez skarżących decyzji z dnia [...] września 2009 r. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2653/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 54/11, postanowienie WINB z dnia [...] września 2011 r. oraz postanowienie PINB z dnia [...] września 2010 r. nakładające na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa tytuły wykonawcze w zakresie tego samego obowiązku, a więc organ prowadził równolegle dwa postępowania egzekucyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego egzekucja administracyjna wszczęta doręczeniem skarżącym tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2010 roku powinna zostać umorzona. Egzekucja administracyjna powinna być prowadzona wyłącznie na podstawie tytułu wykonawczego, który nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, to jest tytułu wystawionego w dniu [...] lipca 2010 roku. W następstwie wskazanego wyroku PINB umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym z dnia [...] września 2010 r. Z chwilą doręczenia skarżącym tytułu wykonawczego, zgodne z treścią art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że istotą postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, przez podmioty na które ten obowiązek został nałożony. Zgodnie z przepisem art. 7 § 2 organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia, a wykonania zastępczego i obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 539/13 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że skoro skarżący nie wykonali ciążącego na nich obowiązku rozbiórki, a następnie wystawiony został tytuł wykonawczy, zasadnym było zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, a więc środka o którym mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a. W ocenie organu jest to środek najmniej uciążliwy dla skarżących, a zarazem najbardziej skuteczny. Wskazany przepis art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z art. 119 § 2 u.p.e.a. wynika że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który też popiera Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po 393/14 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji o mniejszej dolegliwości grzywny w celu przymuszenia świadczy fakt, że zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a nadto na podstawie art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Natomiast zastosowanie wykonania zastępczego, wiązałoby się ze zleceniem innej osobie wykonania obowiązku ciążącego na skarżących, co mogłoby powodować dodatkowe koszty po ich stronie. Skarżący kwestionując zastosowanie właśnie tego środka egzekucyjnego, nie wskazują jednocześnie dlaczego wykonanie zastępcze miałby być dla nich środkiem mniej dotkliwym. Co jednak najbardziej istotne zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie może być skutecznie podniesione w niniejszym postępowaniu. Z godnie z treścią 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być przedmiotem zarzutów, które wnoszone są odrębnie od zażalenia, terminie 7 dni od pouczenia zobowiązanego o prawie do ich zgłoszenia. Przepis art. 122 § 3 u.p.e.a. przewiduje bowiem, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązany może jednocześnie korzystać z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast na dalszych etapach postępowania egzekucyjnego zarzuty (po upływie terminu do ich wniesienia) nie przysługują. Podstawy zgłoszenia zarzutów wymienione zostały enumeratywnie w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. i nie mogą być podniesione w niniejszym postępowaniu, bowiem nie dotyczy ono rozpatrzenia zarzutów. Tym samym na tym etapie postępowania kwestia zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie może być skutecznie podniesiona przez stronę skarżącą. Na okoliczność tą zwrócił również uwagę NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2653/11 rozpatrując skargę kasacyjną skarżących, wskazując że zarzut naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż przedmiotem kontroli Sądu nie było postanowienie, o którym mowa w art. 34 § 5 tej ustawy, to jest postanowienie rozstrzygające zasadność zarzutu, tylko postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się natomiast do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, Sąd stwierdza, iż ustalona ona została w zgodzie z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., który przewiduje, że wysokość grzywny dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Sposób ustalenia wysokości grzywny została więc ściśle określona w art. 121 § 2 u.p.e.a. i nie podlega ona uznaniu organu administracji. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia zabudowy budynku objętej nakazem rozbiórki wynosi [...] m2. Natomiast cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2013 r. ogłoszona została w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2013 r. i w wynosi 4228 zł (Dziennik Urzędowy Głównego Urzędu Statystycznego z 2014 r. poz. 9). Obliczając iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - [...] x (1/5 x 4228,00) = [...] zł, wobec czego w ocenie Sądu kwota ta ustalona została prawidłowo. Ponadto na tym etapie postępowania nie podlegał również ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 27 § 1 u.p.e.a. odnoszący się do tytułu wykonawczego. Z powyższej przedstawionych powodów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.