IV SA/Po 588/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] 2. przyznaje adwokatowi A. W. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] zł ([...] złotych) podwyższone o kwotę [...] zł ([...]) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. Z. W. (zwany dalej: skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy [...] (zwanego dalej: Wójt) o przywrócenie zameldowania w spornym lokalu - nr [...] przy ul. [...] [...] w [...] (zwany dalej: lokal), przedstawiając wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...] uchylający wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt [...] orzekający o eksmisji skarżącego z przedmiotowego lokalu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wójt orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania skarżącego z lokalu. Organ I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. orzekł o wymeldowaniu zainteresowanego z przedmiotowego lokalu, w trybie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że wyczerpane zostały przesłanki zawarte w art. 15 ust. 2 powołanej na wstępie ustawy, a mianowicie: nastąpiło opuszczenie miejsca pobytu stałego, niedopełnienie obowiązku wymeldowania się, uzasadniające podjęcie decyzji o wymeldowaniu wymienionego z pobytu stałego, gdyż opuścił przedmiotowy lokal bez wymeldowania. Organ I instancji ustalił, że skarżący od końca września 2011 r. nie mieszka w lokalu. Bezpośrednią przyczyną opuszczenia lokalu przez zainteresowanego była interwencja Policji, a nie wymiana zamków, którą przeprowadzono w połowie września 2011 r., w czasie kiedy skarżący mieszkał w spornym lokalu. Ponadto stwierdzono, że Sąd Rejonowy ww. wyrokiem z dnia [...] października 2010 r. orzekł o eksmisji zainteresowanego z przedmiotowego lokalu. Ustalono, że skarżący od grudnia 2011 r. odbywa karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym w [...]. Na skutek odwołania się skarżącego od decyzji Wójta z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda) postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, wskutek czego przedmiotowa decyzja stała się ostateczną z dniem [...] kwietnia 2012 r. Odmawiając wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania zainteresowanego z lokalu organ wskazał, że podstawą wymeldowania skarżącego był fakt opuszczenia przez niego spornego lokalu, a nie wyrok o eksmisji. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie do Wojewody wskazując, że opuścił przedmiotowy lokal we wrześniu 2011 r. pod presją konkubiny, a nie dobrowolnie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący w zażaleniu na postanowienie organu I instancji powołał się na fakt niedobrowolnego opuszczenia spornego lokalu oraz wskazał na wyrok z dnia [...] lipca 2013 r. uchylający wyrok z dnia [...] października 2010 r. o eksmisji zainteresowanego z przedmiotowego lokalu. Kolejno organ odwołując się do treści art. 145 § 1, art. 145 a § 1 i art. 145 b § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego wskazał, że w toku postępowania administracyjnego bezspornie ustalono, że skarżący opuścił sporny lokal we wrześniu 2011 r., co potwierdził również sam zainteresowany w zeznaniu z dnia [...] listopada 2011 r., których fragmenty organ przytoczył. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji ustalił, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego tj. zeznań stron i świadków, w tym pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, złożonych po pouczeniu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oraz informacji funkcjonariusza Straży Gminnej w [...], że skarżący opuścił w sposób trwały i dobrowolny miejsca stałego zameldowania w lokalu, co jest podstawową przesłanką wymeldowania. Informacje pochodzące od zainteresowanego w części dotyczącej powodu opuszczenia spornego lokalu tj. wymiana zamków, nie zostały uznane przez organ I instancji ponieważ były sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zdaniem organu okolicznością warunkującą wznowienie postępowania w niniejszej sprawie meldunkowej nie jest wyrok z dnia [...] lipca 2013 r. uchylający wyrok z dnia [...] października 2010 r. o eksmisji zainteresowanego z przedmiotowego lokalu, gdyż wyrok ten nie był podstawą wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącego, lecz fakt opuszczenia przez niego lokalu. Skoro zaś zainteresowany faktycznie nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, argumenty podnoszone w zażaleniu nie mogą mieć wpływu na odmienną ocenę stanu faktycznego sprawy, a postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wymeldowania jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na decyzję Wojewody wniósł skarżący powtarzając zarzuty podniesione w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak ze względów odmiennych aniżeli w niej podniesione. Na wstępie wskazać należy, co podkreśla się w orzecznictwie sądowym (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 166/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2215/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 27 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2390/99, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego - jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t. z późn. zm., dalej - Kpa)), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 Kpa a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kpa Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby nie mającej (nie mogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 Kpa). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 Kpa, tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a Kpa, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a Kpa, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. A zatem, w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 Kpa). Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa w art. 149 Kpa, przedwcześnie podjęły się badania (analizy) przyczyny wznowienia postępowania wskazanej przez wnioskodawcę i ujętej – jak się wydaje - w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, czym naruszyły art. 149 § 2 w zw. z § 1 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a Kpa przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa. W razie niewystąpienia tych warunków ustawowych organ powinien zastosować art. 149 § 3 Kpa. W pozostałych przypadkach ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 Kpa. Podstawą do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jest zawsze, zgodnie z 149 § 2 Kpa, postanowienie o wznowieniu postępowania. Bez wydania takiego postanowienia nie może skutecznie toczyć się postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera zatem postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 Kpa i art. 145a oraz art. 145b nie wpłynęły na treść decyzji. Jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 Kpa może rozważać jedynie, czy zasadne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną i czy strona zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 Kpa) bądź decyzja postanowienie odmawiające wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa) nie może zatem zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania bądź wskazaniem braku takich przesłanek. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1987 r. - I SA 1326/86 - ONSA 1987/2/80). Z tych też względów dopóki organ nie wznowi postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną, dopóty nie jest możliwe i dopuszczalne rozważanie kwestii merytorycznych objętych przepisami prawa materialnego znajdującymi zastosowanie w sprawie zakończonej tą decyzją. W niniejszej sprawie tymczasem pomieszanie postępowania co do istnienia przyczyn wznowienia postępowania z rozważeniem podstaw wznowienia postępowania spowodowało praktycznie pominięcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i przedwczesną, niedopuszczalną na tym etapie postępowania ocenę wyniku postępowania, jakie mogłoby toczyć się wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W tym miejscu przypomnieć należy, iż wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 Kpa. W niniejszej sprawie organ w ogóle nie zbadał kwestii terminowości wniosku, pomimo iż wyrok, na który powołał się skarżący (uchylający wyrok eksmisyjny) zapadł dnia 26 lipca 2013 r., a wniosek o wznowienie postępowania został nadany do organu dnia 18 lutego 2014 r. Organ wydał postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. jako postanowienie merytoryczne, bez uprzedniego wznowienia postępowania. W świetle przytoczonych powyżej przepisów oraz poglądów orzecznictwa sytuacja taka jest niedopuszczalna i zaskarżone postanowienie wraz z postanowieniem utrzymującym je w mocy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Naruszenie przez organ przepisów postepowania mogło bowiem mieć – w świetle powyższych rozważań – wpływ na wynik postepowania toczącego się przez organami. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa, orzeczono jak pkt 1 sentencji. W punkcie 2 wyroku Sąd, na podstawie art. 250 Ppsa w zw. z § 2 ust. 3 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) zasądził na rzecz adwokata A. W. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] zł podwyższone o kwotę [...] zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie [...] zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do sposobu procedowania przez organu administracji po złożeniu przez zainteresowanego wniosku o wznowienie postępowania.