IV SA/Po 589/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant referent Joanna Andrzejak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z [...] maja 2008 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz M. S. – kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/B. Popowska Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Przedsiębiorstwo [...] złożyła wniosek do Urzędu [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na gospodarowaniu odpadami – zbieraniu i odzysku odpadów tworzyw sztucznych oraz zbieraniu surowców wtórnych z grupy 17 04, które są odbierane od podmiotów gospodarczych, dla których wnioskodawca świadczy usługi w zakresie odbierania odpadów z tworzyw sztucznych. Opinią sanitarną z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej PPIS), odstąpił od konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo, że przedmiotowa inwestycja jest wyszczególniona w § 3 ust. 1 pkt 73-74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573 ze zm., dalej Rozporządzenie). Wskazano, że inwestycja usytuowana będzie na terenie [...] w obiekcie wykorzystywanym dotychczas przez firmę zajmującą się przetwarzaniem tworzyw sztucznych, najbliższa zabudowa mieszkaniowa – jednorodzinna zlokalizowana jest w odległości ok. 750 m., zaś produkcja granulatu odbywać się będzie w zamkniętej hali. W bezpośrednim sąsiedztwie usytuowany jest zakład przerobu folii – produkcja worków foliowych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Starosta [...] (dalej Starosta) wyraził opinię o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazując, że planowana inwestycja może narazić środowisko, zwłaszcza klimat akustyczny na znaczące oddziaływanie inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Wójt Gminy [...] nałożył obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. wnioskodawczyni przedłożyła w Urzędzie Gminy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i zwróciła się o wydanie decyzji w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] PPIS pozytywnie uzgodnił przedłożoną dokumentację z zastrzeżeniem prowadzenia działalności w sposób nieuciążliwy dla otoczenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Starosta pozytywnie uzgodnił inwestycję wskazując, że przed oddaniem inwestycji do użytku inwestor winien uzyskać zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na odzysku odpadów, działalność należy prowadzić wyłącznie przy zamkniętych bramach budynku, w projekcie budowlanym należy przewidzieć zainstalowanie cichobieżnych wentylatorów wyciągowych. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. [...] Wójt Gminy [...] , działając na podstawie art. 104, art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 56 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j. t. Dz. U. z 2006 r. nr 129 poz. 902 ze zm., dalej Prawo ochrony środowiska), § 3 ust. 1 pkt 73 i 74 Rozporządzenia, ponownie odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia dla wnioskowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że wcześniej wydana, odmowna wobec wniosku decyzja Wójta z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] została w całości uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając ponowną odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia Wójt napisał, iż na podstawie art. 47 Prawa ochrony środowiska ocenił bezpośredni i pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Zaznaczył, że analiza została oparta na posiadanych wiadomościach oraz doświadczeniach. Zdaniem organu I instancji utrzymanie ładu i porządku w zakładach o podobnym profilu jest praktycznie niemożliwe, co będzie miało zły wpływ na warunki życia okolicznych mieszkańców. Kiedy inna firma wcześniej prowadziła podobną działalność, to okolica wyglądała jak wysypisko śmieci, a na działce panował notoryczny bałagan. W momencie uruchomienia zakładu nie da się utrzymać ładu i porządku. Już obecnie [...] funkcjonuje na analizowanym terenie bez stosownego zezwolenia, a prowadzona działalność powoduje duży hałas – na co skarżą się mieszkańcy. Skoro firma obecnie łamie prawo, to również po uzyskaniu decyzji środowiskowej nie będzie respektować nałożonych na nią obowiązków. W bardzo bliskiej odległości znajduje się zabytkowy [...] r. oraz zabytkowy [...] r. Planowany zakład zakłóci harmonię miejscowości oraz będzie miał istotny wpływ na środowisko, w tym na warunki życia ludzi. Nastąpi spadek wartości okolicznych działek. W ocenie organu I instancji, nie da się zapobiec i ograniczyć negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Przesłankami decyzji negatywnej są analiza wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz silne protesty mieszkańców. Nawet w świetle pozytywnych uzgodnień, Wójt nie może wydać pozytywnej decyzji, gdyż nie pozwala na to przeprowadzona analiza. Przedmiotowy teren stanowi własność Gminy [...] , w posiadaniu [...], która nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do tej nieruchomości. Tytułu prawnego nie ma też [...], który bezprawnie zawarł umowę z [...]. Obecnie toczy się proces o zwrot nieruchomości. Wydanie decyzji dla osoby nie mającej tytułu prawnego byłoby sprzeczne z interesem gminy oraz przepisami prawa. Po odzyskaniu nieruchomości Gmina nie przewiduje oddania jej w dzierżawę. Przewiduje się zmianę planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...]. Planuje się wprowadzenie zapisów zakazujących prowadzenie uciążliwej działalności gospodarczej do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Od opisanej decyzji strona wniosła odwołanie. W decyzji nie przytoczono dowodów w postaci pisemnych protestów mieszkańców. Praca zakładu podczas normalnej pracy nie powoduje przekroczeń ustalonych wielkości hałasu. Stan prawny nieruchomości nie ma związku z decyzją. Z przepisów Prawa ochrony środowiska wynika, że wnioskodawca nie musi posiadać jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości, na której planuje realizację inwestycji. Zarzut niedotrzymywania ładu i porządku w obrębie posesji, negatywnego oddziaływania na wartość okolicznych działek i zabytki jest niedorzeczny. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z prawem organ I instancji zapewnił udział stron i społeczeństwa w postępowaniu – art. 52 Prawa ochrony środowiska. Uzasadnienie decyzji zawiera analizę, o której mowa w art. 47 Prawa ochrony środowiska. Spadek wartości sąsiednich nieruchomości jest naruszeniem dóbr materialnych. Organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Argumentacja jest logiczna i została przeprowadzona w granicach wyznaczonych przez prawo. Odwołująca się ma rację co do tego, że spór odnośnie stanu prawnego nieruchomości nie ma wpływu na przebieg postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 kpa oraz sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania decyzji, z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającego na niezasadnym przyjęciu, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, dokonując negatywnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w konfrontacji z wnioskami raportu oraz pozostałym materiałem zgromadzonym w toku postępowania, W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska. Na mocy tej ustawy, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, bądź planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach" (art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Należy jeszcze wskazać, że regulacje prawne zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska, na których oparto zaskarżone decyzje, zostały uchylone z dniem 15 listopada 2008 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227). Jednakże w myśl art. 153 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie Prawa ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu wadą zapadłych w sprawie decyzji jest to, że nie odnoszą się one do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP), jeżeli plan ten został uchwalony dla przedmiotowego obszaru, bądź jednoznacznie nie wskazują, że dla obszaru brak MPZP. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że uchwałą z dnia [...] Rada Gminy [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący obszar wsi [...] w granicach obrębu geodezyjnego (§ 2 ust. 1 uchwały). Co może okazać się istotne dla sprawy, przedmiotem ustaleń planu są, między innymi, tereny usług i działalności gospodarczej (§ 2 ust. 2 uchwały). Wątpliwości Sądu pogłębia jeszcze fakt, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazuje, iż "przewiduje się" po ewentualnym odzyskaniu spornej nieruchomości, na terenie której znajduje się [...], zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym wnioski w tej sprawie od mieszkańców wsi [...] już wpłynęły. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2007 r., nakładającego na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ I instancji wskazał, że działka nr [...], na której jest zlokalizowane planowane przedsięwzięcie, przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod działalność gospodarczą. Ewentualne obowiązywanie MPZP również dla przedmiotowej działki miałoby kapitalne znaczenie, bowiem MPZP jest aktem prawa miejscowego, zawierającym ustalenia powszechnie wiążące na obszarze jego obowiązywania. W takiej sytuacji, organy administracji miałyby obowiązek respektowania ustaleń MPZP przy wydawaniu decyzji. Sąd zauważa także brak merytorycznego ustosunkowania się do oceny zawartej w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co zresztą podkreślono w skardze. Raport był sporządzony na żądanie Wójta, który na podstawie art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, określił jego zakres. Nałożenie takiego obowiązku na Stronę (dodajmy – pracochłonnego i kosztownego) i jego realizacja, służy zgromadzeniu konkretnej wiedzy; ewentualnie zweryfikowaniu już posiadanej, lub – w przypadku uznania, że raport jest nierzetelny – wykazania powyższego. To właśnie owa wiedza ma pomóc przy podejmowaniu decyzji; jest to kolejny dowód w sprawie, i organy administracji – zgodnie z art. 80 i art. 107 § 3 kpa, nie mogą tego dowodu zignorować. Również i raport składa się na całość materiału dowodowego, który powinien być podstawą podjęcia rozstrzygnięcia obiektywnego, uwzględniającego zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (art. 7 i art. 77 kpa). Zdaniem Sądu, także lakoniczność odniesienia się do postanowienia PPIS z dnia [...] sierpnia 2007 r., który pozytywnie uzgodnił przedłożoną dokumentację z zastrzeżeniem prowadzenia działalności w sposób nieuciążliwy dla otoczenia, oraz lakoniczność odniesienia się do postanowienia Starosty z dnia [...] października 2007 r. pozytywnie uzgadniającego inwestycję (ze wskazaniami), nie wyczerpuje wymogów wskazanych w art. 80 i art. 107 par. 3 kpa. W ocenie Sądu, już tylko wskazane wyżej uchybienia - brak odniesienia się organów administracji do ustaleń MPZP bądź wskazanie, że brak takiego planu dla obszaru, na którym wnioskodawczyni lokalizowała przedsięwzięcie oraz brak ustosunkowania się organów administracji do raportu i postanowień uzgodnieniowych, uzasadnia uchylenie obu zapadłych w sprawie decyzji. Obok wymienionych uchybień, Sąd wskaże również na inne wady decyzji organów obu instancji. I tak Sąd podziela pogląd Kolegium, zgodnie z którym spór co do stanu prawnego nieruchomości nie ma wpływu na przebieg postępowania środowiskowego. Natomiast jako pozamerytoryczne i nie mające związku ze sprawą Sąd ocenia argumenty organu I instancji o bałaganie w trakcie wcześniejszego prowadzenia działalności przez inną firmę na tym terenie oraz o "notorycznym bałaganie" na działce. Zwraca uwagę rażąca różnica w wyliczeniu odległości przedsięwzięcia od najbliższej zabudowy mieszkalnej. O ile PPIS wskazuje w opinii sanitarnej na dystans ok. 750 m w kierunku południowym i południowo-wschodnim oraz ok. 850 m w kierunku północno-wschodnim, to organ I instancji, będąc niejako na miejscu, wskazuje na ok. 75 m odległości od najbliższej zabudowy mieszkalnej, i to bez sprecyzowania kierunku. Sąd ocenia argumenty decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją Kolegium, jako gołosłowne i nie poparte jakimikolwiek weryfikowalnymi danymi. Ponadto niektóre z tych argumentów budzą uzasadnioną wątpliwość w kontekście danych zawartych w aktach sprawy. I tak Wójt w swojej decyzji eksponuje duży hałas, na który już teraz są narażeni okoliczni mieszkańcy na skutek działalności przedsiębiorstwa skarżącej. Tymczasem do odwołania została załączona kserokopia zarządzenia pokontrolnego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wynika z niej, że upoważnieni pracownicy WIOŚ przeprowadzili, w I kwartale 2008 r. kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów ochrony przed hałasem emitowanym do środowiska przez przedsiębiorstwo skarżącej. Pomiary przeprowadzono w porze nocnej, podczas normalnej pracy w przedsiębiorstwie. Na podstawie przeprowadzonej kontroli oraz otrzymanych wyników badań akustycznych stwierdzono, że praca zakładu w systemie określonym przez właścicielkę nie powoduje przekroczenia ustalonych wielkości kryterialnych w porze nocnej. Jako błędne i naruszające zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 7 kpa i art. 8 kpa, oraz zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa) należy zatem ocenić postępowanie Kolegium, które nie odniosło się do tego aspektu sprawy. W przeciwieństwie do Kolegium Sąd ocenia, że powołanie się w odwołaniu na ww. zalecenie pokontrolne WIOŚ i załączenie kopii tego zalecenia, jest rzeczowym i konkretnym argumentowaniem strony. Uchylenie się od oceny ww. dowodu jest – kolejnym - uchybieniem Kolegium, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazuje, że przy rozpoznawaniu wniosków takich jak złożony w niniejszej sprawie, argumenty o projektowanej zmianie MPZP oraz o planowanych zmianach zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, są chybione. Nawet gdyby już obowiązujące (nie zaś dopiero planowane) postanowienia studium, w chwili rozpoznawania wniosku, były niekorzystne dla wnioskodawcy, to zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) postanowienia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale wręcz nie mogą być wiążące dla Wójta przy rozpoznawaniu wniosku. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych (wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07, dostępny na stronie internetowej NSA). Organ administracji działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 kpa), jest zatem obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów na które się powołuje, uzasadniając swoją decyzję. Rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa)). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Zgodnie ze wskazanym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1869/07 LEX 478284), sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Należy również wskazać, że badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Przede wszystkim należy uwzględnić, czy dla terenu, na którym jest lokalizowane przedsięwzięcie, obowiązuje MPZP. Zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami MPZP będzie wówczas podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji. Ponownie rozpoznając złożony w sprawie wniosek organy administracji opierać się będą, w miarę możliwości, na możliwych do zweryfikowania kryteriach. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa, postanowił jak w sentencji – pkt 1. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska ja