IV SA/Po 59/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz- Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...], obie w części odmawiającej świadczeń określonych w decyzji organu I instancji w punktach 1, 5,6,7 i 8 2. decyzja podlega wykonaniu w części nie uchylonej /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz- Frymus AT Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4, 4a i 8, art. 12 ust. 1, art. 12a, art. 14, art. 20 ust. 3 i art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm. ) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r., nr 105, poz. 881) przyznał L.M. zasiłki rodzinne na dzieci: S.P., E.P. i W.M. oraz dodatki do tych zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, a także dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na W.M.. Jednocześnie organ ten odmówił L.M. przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na R.P. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatków z tytułu samotnego wychowywania dzieci: R.P., S.P. i E.P. oraz dodatków z tytułu wychowywania dzieci w rodzinie wielodzietnej wnioskowanych na R.P., S. P. i E.P. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków na dzieci S.P., E.P. i W.M. oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wnioskowanego na W.M. Nie są natomiast spełnione ustawowe warunki do przyznania pozostałych wnioskowanych świadczeń, gdyż L. M. nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dzieci, albowiem pozostaje w związku małżeńskim, a R. P. nie spełnia przesłanek niezbędnych do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego, a więc i dodatków do tego zasiłku. Od decyzji tej L.M. odwołała się, podnosząc, że jej obecny mąż nie jest ojcem dzieci: R.P., S.P. i E.P., a ona nie zamieszkuje razem z ojcem dzieci, a także wychowuje je samotnie bez udziału ich ojca, który nie łoży na ich utrzymanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Samorządowe Kolegium (dalej jako: SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 pkt 17 i 18, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 12a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z powołanym przez organ pierwszej instancji przepisem art. 12 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu. Organ wskazał, iż przepisy wskazanej wyżej ustawy określają, że za osobę samotnie wychowującą dziecko uważa się: pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka i dodał, iż w przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż L.M. jest aktualnie osobą zamężną, nie jest więc żadną z osób o której mowa we wskazanym przepisie. Ponadto organ wskazał, iż bez znaczenia jest przy tym podnoszona przez nią okoliczność, że nie zamieszkuje razem z ojcem dzieci i nie bierze on udziału w ich wychowaniu. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. wyżej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje do czasu ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, a do 24 roku życia jedynie w przypadku kontynuowania nauki w szkole lub szkole wyższej i jednoczesnego legitymowania się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, iż R.P. ukończył już 18 rok życia, nie uczy się w szkole w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy, lecz w szkole wyższej i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z tego względu nie można było przyznać na niego zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Także dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznaje się zgodnie z art. 12a ustawy jedynie na trzecie i następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. Organ uznał, iż ponieważ w rodzinie L.M. do zasiłku rodzinnego uprawniona jest trójka dzieci, dodatek ten mógł być przyznany tylko na W. Składając skargę na powyższą decyzję, L.M. podtrzymała w całości swoją dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę, SKO wskazało, iż nie znalazło podstaw do zmiany swojej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli, Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż biorąc pod uwagę jedynie wskazane w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, należałoby zgodzić się z rozstrzygnięciem organów obu instancji. Sąd nie może jednak do tego zakresu ograniczyć swojej oceny postępowania w obu instancjach. Obowiązkiem organów jest dokonanie pełnych ustaleń w zakresie obowiązującego w danej materii stanu prawa materialnego oraz zastosowanie właściwych jego norm, a także przestrzeganie norm proceduralnoprawnych, w tym w szczególności przepisów kpa. Zdaniem Sądu, błędy organów obu instancji polegały na nieuwzględnieniu norm zawartych w art. 6 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i zignorowaniu określonej w art. 9 kpa zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej. Organy administracji, wbrew wyraźnej dyspozycji zawartej w ww. przepisie, nie udzieliły L.M. pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i okolicznościach prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego ( art. 9 kpa). Mianowicie organy nie wskazały Skarżącej, iż co prawda ona sama ( na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) nie mogła uzyskać zasiłku rodzinnego na syna, ale jest inna możliwość jego przyznania. Mianowicie, gdyby o zasiłek rodzinny wystąpił sam R.P., to zgodnie z art. 6 ust. 1a tej ustawy, jako osoba ucząca się w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, miałby prawo do tego świadczenia. Konsekwencją zaś uzyskania zasiłku rodzinnego przez R. – syna L.M., byłaby zmiana sytuacji rodzinnej Skarżącej pod kątem możliwości uzyskania dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, który to dodatek przysługuje na a trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego. W tym miejscu należy też przypomnieć, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż "W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie prawa strony ma każdy członek tej rodziny". ( wyrok NSA z 05.03.2003 r., II SA/Ka 878/99; Pr. Pracy, 2003/11/39). Charakter pomocy społecznej rodzinie mają świadczenia rodzinne unormowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Należy zgodzić się z argumentacją podaną w uzasadnieniu wymienionego wyroku, że postępowanie w takich sprawach nie dotyczy tylko interesu prawnego wnioskodawcy w rozumieniu art. 28 kpa, ale wszystkich członków rodziny, bowiem udzielona pomoc służy lepszemu zaspokojeniu bytowych potrzeb rodziny. Można zatem było skorzystać z możliwości, jaką daje art. 62 kpa, tj wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Biorąc powyższe pod uwagę, brak poinformowania L.M. o możliwościach, jakie prawo materialne daje jej synowi R. ( art. 6 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych), brak udzielania jej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień oraz czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, doprowadził do ograniczenia możliwości pomocy społecznej w stosunku do rodziny Skarżącej, mimo że przepisy prawa takiego ograniczenia nie przewidywały, a jedynie wymagały innego rodzaju impulsu (wniosku syna, a nie matki) do uzyskania należnego świadczenia. Oceniając więc postępowanie organów obu instancji, należy z cała mocą podkreślić, iż obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona nie ma przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Za taką wykładnią art. 9 kpa opowiedział się także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. (III ARN 40/92, PiP 1993, z. 3, s. 110) stwierdzając, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko jak tylko możliwe. Z utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasady ochrony zaufania do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien doznać uszczerbku obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się do niego działania (m.in. informacja) organów Państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, t.j. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00). Z powyższego wynika więc, iż obowiązek informowania Strony o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy należy do podstawowych obowiązków, jakie spoczywają na organach prowadzących postępowanie administracyjne, a jego naruszenie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia wydanej w takim postępowaniu decyzji. Dodatkowo należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniał błąd kwalifikowany organów, gdyż naruszenie zasady zawartej w art. 9 kpa, wywołało dodatkowo negatywne konsekwencje dla rodziny Skarżącej, poprzez ograniczenie liczby przyznanych zasiłków i dodatków. Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji winny przeprowadzić bardziej wnikliwe i wyczerpujące czynności interpretacyjne przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w związku z przepisami kpa, mając na względzie wskazane powyżej uwagi. Ze wskazanych wyżej powodów, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać we wskazanych w sentencji częściach, zatem na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ B. Popowska /-/ E. Kręcichwost-Durchowska AT