IV SA/Po 59/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]listopada 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania L.W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2014r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zaskarżoną decyzją organu I instancji przyznano L. W.zasiłek celowy w wysokości 150,00 zł jako dofinansowanie do czynszu. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa podniósł, iż zasiłek celowy ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Zasiłek celowy jest świadczeniem, które może, ale nie musi zostać przyznane, nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać. Świadczenia z pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Przesłankami przyznania zasiłku celowego są, z jednej strony, sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony, możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, posłużył się pojęciem "może", co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli inaczej mówiąc ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną ilość rodzin i osób samotnie gospodarujących ubiegających się o przedmiotową pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają zostać przeznaczone. Zarówno przyznanie jak i odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, podjęta zaś decyzja winna zostać przez organ wyczerpująco uzasadniona, poprzez wskazanie dlaczego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy uznał, że organ bezpośrednio zajmujący się przyznawaniem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a także w możliwościach finansowych własnego ośrodka, mających bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych świadczeń. W sytuacji, gdy środki przekazywane z budżetu nie są wystarczające dla wszystkich potrzebujących, zadaniem właściwych organów jest rozważenie relacji pomiędzy subiektywną sytuacją uprawnionych, a obiektywną przesłanką w postaci możliwości finansowych danego organu. W aktach sprawy znalazła się informacja dotycząca wykorzystania środków przez MOPR w L. w czasokresie styczeń - wrzesień 2014, z którego wyraźnie wynika, iż wykorzystano 80,94% zaplanowanych środków. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie należy uznać, że organ I instancji wydający decyzję jest dobrze zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej wnioskodawcy, bowiem korzysta on regularnie ze świadczeń z opieki społecznej. Organ zwrócił uwagę, iż w 2013 roku wysokość przyznanej wnioskodawcy pomocy, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia wypłat, wyniosła łącznie kwotę [...] zł, na którą to kwotę złożyły się zarówno zasiłki stałe, celowe, jak i świadczenia pieniężne na zakup artykułów żywnościowych, natomiast w roku 2014 otrzymał już pomoc na łączną kwotę [...] zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł L. W. podnosząc m.in. że państwo pomaga rolnikom, poszkodowanym przez embargo Rosji, natomiast nie wspomina się o środkach na walkę z ubóstwem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 20004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015 r. ze zm.). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W niniejszej sprawie przedmiotem jest świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, który zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. z 2012 r., poz. 823), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe, co nie oznacz jednak, że organ ma automatycznie przyznać skarżącemu wnioskowaną pomoc w wysokości przez niego wskazanej. Jak trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji sam fakt spełnia przez osobę ubiegającą się o świadczenie kryteriów z art. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, a decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy, w tym również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących. Jak wynika z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Powyższe oznacza, iż organ orzekając w konkretnej sprawie może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę" (z wielu por. choćby wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2006 r., V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. W tym miejscu wskazać należy, iż w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 §1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza natomiast zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady ustawy o pomocy społecznej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), w którym wskazał, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zwrócić należy uwagę, iż organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy listy wypłat, na które powołuje się Samorządowe kolegium Odwoławcze w L. w uzasadnieniu decyzji, obrazujące formy i wielkość udzielonej skarżącemu pomocy w roku 2013 (łącznie: [...] zł) i w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 1 września 2014 r. ( [...] zł ) potwierdza, że skarżący regularnie otrzymuje od MOPR wsparcie finansowe, zarówno w postaci zasiłków (celowych, a także okresowego i stałego), jak i świadczeń pieniężnych na zakup artykułów żywnościowych. Wobec tego raz jeszcze należy powtórzyć, że jednostki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i w efekcie nie są zobowiązane do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument ("Informacja dotycząca wykorzystania środków w okresie styczeń-wrzesień 2014 r."), z którego wynika, że w roku 2014 budżet MOPR na zadania własne wynosił łącznie [...] zł. Na zasiłki celowe w okresie styczeń-wrzesień 2014 r. wykorzystano kwotę [...] zł, którą przyznano ([...] osobom) [...] rodzinom o liczbie osób [...]. Z cytowanej Informacji MOPR wynika, że w okresie styczeń–wrzesień 2014 r. wykorzystano 80,94% zaplanowanych środków. Zarazem podkreślono, że faktury za obiady i przedszkola, MOPR otrzymuje po zakończeniu miesiąca; podobnie faktury za bony do sklepu i leki. Jest oczywiste, że zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb w zakresie pomocy społecznej należy oceniać w kategoriach postulatywnych, nie znajdujących, niestety, odzwierciedlenia w rzeczywistych możliwościach samorządu terytorialnego w tym zakresie. Wziąwszy wszystko to pod uwagę należało uznać, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, a w szczególności dokonały potrzebnych ustaleń co do okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie owej pomocy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.