IV SA/Po 594/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia p o s t a n a w i a odrzucić skargę Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r.Dowódca Jednostki Wojskowej [...] odmówił przywrócenia szer. K. S. (zwanemu dalej Skarżącym)terminu do zweryfikowania opinii służbowej za 2014r. na podstawie art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), art. 43 kpa w zw. z art. 26 ust. 4 i ust. 11 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2003r., Nr 179 z późń.zm) z uwagi na przekroczenie terminu do jego wniesienia. Na to postanowienie Skarżący K. S. wniósł zażalenie, zarzucając błędne uznanie za skuteczne doręczenia w trybie art. 43 kpa opinii z dnia [...] października 2014r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] na podstawie art. 59 § 2 i art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., zwanej dalej kpa) stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez szer. [...] na postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. odmawiające przywrócenia szer. [...] terminu do zweryfikowania opinii służbowej za 2014r. W uzasadnieniu podał, że rozkazem personalnym Nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] listopada 2014r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] (dalej JW. [...]) w Warszawie zwolnił szer, [...] z dniem [...] grudnia 2014r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy. Powodem zwolnienia było otrzymanie przez szer. [...] niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej w 2014r. Od tego rozkazu Skarżący wniósł w dniu [...] stycznia 2015r. odwołanie do dowódcy Jednostki Wojskowej [...] (dalej JW. [...]). W dniu [...] lutego 2015r. Dowódca JW. [...] przekazał odwołanie Dowódcy JW. [...]. W odwołaniu Skarżący wnioskował o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zweryfikowanie opinii służbowej za 2014r. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Dowódca JW. [...] wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2015r. o przekazaniu sprawy według właściwości dowódcy jednostki wojskowej, w której Skarżący pełnił służbę, a więc Dowódcy JW. [...]. Dnia [...] kwietnia 2015r. Dowódca JW. [...] postanowieniem nr [...] zdecydował o odmowie przewrócenia Skarżącemu terminu do zweryfikowania opinii służbowej za 2014r. jako czynności dokonanej z uchybieniem terminu. Na to postanowienie Skarżący w dniu [...] maja 2015r. złożył zażalenie do Dowódcy JW. [...], zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu. Organ podał, że zgodnie z art. 59 § 2 kpa, który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Zdaniem organu do weryfikacji opinii służbowej żołnierza, zgodnie z art. 26 ust. 15 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014, poz. 1414, zwanej dalej u.s.w.ż.z) uprawniony jest dowódca jednostki wojskowej, w której opiniowany żołnierz pełni służbę. W przypadku odwołującego jest to Dowódca JW. [...]. Wniosek o weryfikację opinii służbowej jest zaś sui genesis odwołaniem. Uprawnionym do decydowania o przywróceniu terminu do jego złożenia jest więc również Dowódca JW. [...]. Postanowienie w tej sprawie jest zaś na mocy art. 59 § 2 kpa ostateczne i nie służy od niego zażalenie do organu wyższego stopnia. Z tego względu należało uznać niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Skarżącego. Powinien on natomiast zostać w postanowieniu Dowódcy JW. [...]Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. pouczony o uprawnieniu do złożenia skargi na to postanowienie do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dnia 22 lipca 2015r. K. S. (zwany dalej Skarżącym, Wnioskodawcą) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu na w/w postanowienie zarzucając mu obrazę przepisów postępowania administracyjnego art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podał, że nie został mu przywrócony termin mimo, iż wniósł o jego przywrócenie z uwagi na okoliczność, iż bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o stwierdzenie, iż dopuszczalne jest złożone przez niego zażalenie na postanowienie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. odmawiające mu przywrócenia terminu do zweryfikowania opinii służbowej za 2014. Wniósł również o zasądzenie ewentualnych kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przedmiotowej sprawie rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy [...] Skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 31 grudnia 2014r. i przeniesiony do rezerwy na podstawie art. 111 pkt 6 w zw. z art. 114 ust. 4 pkt 3 i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej w 2014r. W rozkazie pouczono Skarżącego, że przysługuje mu prawo wniesienia odwołania w terminie 14 dni od doręczenia rozkazu do Dowódcy [...] poprzez Dowódcę [...]. Skarżący w dniu [...] stycznia 2014r. wniósł odwołanie od tej decyzji do Dowódcy [...] za pośrednictwem Dowódcy [...]. Zarzucił, że rozkaz został wydany w oparciu o nierzetelnie wykonaną przez chorążego [...] opinię służbową z 2014r. i nie doręczenie tej opinii przed wydaniem zaskarżonego rozkazu celem jej weryfikacji. Tym samym, w ocenie Skarżącego został on pozbawiony możliwości uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym jego osoby Skarżący podał, że dowiedział się o opinii i zwolnieniu ze służby w styczniu 2014r., kiedy udał się do jednostki. W dniu [...] lutego 2015r. Dowódca JW. [...] przekazał odwołanie Dowódcy JW. [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] dokonał rozdzielenia żądań Skarżącego zawartych w jego odwołaniu z dnia [...] stycznia 2015r. Osobno rozpoznane zostało odwołanie od rozkazu personalnego zwalniającego Skarżącego ze służby i osobno zawarty w tym odwołaniu wniosek o zweryfikowanie opinii służbowej za 2014., który jak podał Skarżący nie mógł być wcześniej złożony albowiem nie otrzymał on tej opinii. Rozpoznając odwołanie od rozkazu personalnego postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] stwierdził uchybienie przez Skarżącego terminu do wniesienia odwołania od pkt 18 rozkazu personalnego Dowódcy [...] zwalniającego z dniem 31 grudnia 2014r. i przenoszącego do rezerwy. W uzasadnieniu podał, że rozkaz został doręczony w trybie art. 44 kpa, zawiadomienie pozostawiono 24 listopada 2014r., a w dniu 10 grudnia 2014r. przesyłka została zwrócona do nadawcy w powodu jej niepodjęcia przez adresata. Termin do wniesienia odwołania upłynął 8 grudnia 2014r. a Skarżący odwołanie wniósł dopiero [...] stycznia 2015r. a więc z uchybieniem terminu. W swoim odwołaniu nie zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu, a organ nie mógł tego uczynić z urzędu. W tym postanowieniu zawarto pouczenie o możliwości wniesienia skargi do WSA w Poznaniu. W niniejszym postępowaniu skarga nie była wniesiona od w/w postanowienia z 30 marca 2015r. Rozpatrując zawarty w odwołaniu z [...] stycznia 2015r. wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o weryfikację opinii służbowej postanowieniem z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] przekazał wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu do zweryfikowania opinii służbowej za 2014r. do rozpatrzenia przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...]. W uzasadnieniu podał, że w odwołaniu Skarżący zwrócił się o zweryfikowanie opinii służbowej będącej podstawą wydania zaskarżonego rozkazu oraz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o jej weryfikację. Uznał, że w sprawie weryfikacji opinii służbowej właściwy jest dowódca jednostki wojskowej, w której Skarżący pełnił służbę, a więc Dowódca JW. [...]. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] postanowieniem [...] odmówił Skarżącemu terminu do zweryfikowania opinii służbowej za 2014r. jako czynności dokonanej z uchybieniem terminu. Podał, że opinia za 2014r. została doręczona Skarżącemu w dniu 1 października 2014r. Odbiór potwierdziła E. S. – dorosły domownik. Termin do zweryfikowania opinii upłynął bezskutecznie 15.10.2014r. W konsekwencji niekorzystnej opinii w dniu [...].11.2014r. rozkazem personalnym został zwolniony ze służby. (art. 26 ust. 11 ustawy o s.w.ż.z). Wnosząc odwołanie w dniu [...] stycznia 2015r. uchybił terminowi do złożenia wniosku o ponowne zweryfikowanie opinii, którego termin upłynął 15.10.2014r. Nie uprawdopodobnił w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, ze uchybienie nastąpiło bez jego winy. W postanowieniu tym pouczono skarżącego o możliwości wniesienia zażalenia do dowódcy JW. [...]. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 58 § 1 i 2 kpa art. 43 kpa w zw. z art. 26 ust. 4 i ust. 11 u.s.w.ż.z. Skarżący zażalenie takie wniósł w dniu 13 maja 2015r. (odebrał postanowienie 6 maja 2015r.). Podał, że naruszono art. 43 i 44 kpa o doręczeniu zastępczym, bo jego mama nie oddała mu pisma, nie złożyła oświadczenia, że pismo mu przekaże i nie jest uprawniona do odbierania pism. Podał, że odwołanie złożył 8 a nie 20 stycznia 2015r. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ uznał niedopuszczalność zażalenia. W ocenie organu właściwym tryb postępowania to skarga do WSA a nie zażalenia, Skarżący został błędnie pouczony o prawie wniesienia zażalenia. W niniejszym postępowaniu przedmiotem rozpoznania Sądu było w/w postanowienie z dnia [...] czerwca 2015r. Dowódcy Jednostki Wojskowej [...]. Skarżący w skardze wyraźnie wskazał, że kwestionuje postanowienie z [...] czerwca 2015r. i wnosi o stwierdzenie, że dopuszczalne jest złożone przez niego zażalenie na postanowienie Dowódcy JW. Nr [...] odmawiające mu przywrócenie terminu do zweryfikowania opinii służbowej za 2014r. Mimo tego, że w uzasadnieniu podawał okoliczności dotyczące terminowego wniesienia odwołania od rozkazu personalnego, wyraźnie skargę wniósł na postanowienie z [...] czerwca 2015r. W ocenie Sądu nie ma podstaw by uznać dopuszczalność drogi sądowej w przedmiotowej sprawie. Przed uzasadnieniem takiego stanowiska celowym jest ustalenie w jaki sposób przebiega weryfikacja opinii służbowych żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 26 ust. 6 u.s.w.ż.z opinię służbową sporządza osobiście bezpośredni przełożony żołnierza zawodowego. Przy ocenie predyspozycji przełożony sporządzający tę opinię może zasięgnąć opinii psychologa jednostki wojskowej. Właściwy do sporządzenia opinii służbowej jest ten przełozony, któremu żołnierz podlega bezpośrednio w dniu rozpoczęcia procesu opiniowania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2014r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych, Dz. U. 2014.764, zwanego dalej rozporządzeniem z 26 maja 2014r.) W przedmiotowej sprawie opinię ta sporządził dowódca plutonu [...] r. Skarżący kwestionował przyjętą przez organ datę doręczenia tej opinii, tj. dzień 1 października 2014r. Tryb doręczania opinii uregulowany jest w § 9 rozporządzenia z 26 maja 2014r. Gdy nie ma możliwości osobistego doręczenia opinii przez przełożonego podczas rozmowy, opinię przesyła się żołnierzowi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na jego adres zamieszkania. Zgodnie z art. 26 ust.9 u.s.w.ż.z przełożony jest obowiązany doręczyć, za pokwitowaniem, potwierdzoną kopię opinii służbowej żołnierzowi zawodowemu, którego ona dotyczy, w terminie czternastu dni od dnia jej sporządzenia. W opinii służbowej zamieszcza się pouczenie o przysługującym żołnierzowi zawodowemu prawie wniesienia odwołania od opinii. Zgodnie z art. 26 ust. 11 u.s.w.ż.z żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo wniesienia odwołania od opinii służbowej do wyższego przełożonego w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpoznaniu. Zgodnie z art. 26 ust. 14 u.s.w.ż.z. Żołnierz zawodowy, który w ostatecznej opinii służbowej uzyskał ogólną ocenę niedostateczną, może wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie tej opinii. Do zweryfikowania opinii można powołać komisję (art. 26 ust. 15 u.s.w.ż.z.). Wniosek o weryfikację opinii nie jest odwołaniem. Odwołanie można wnieść od każdej opinii, z którą żołnierz się nie zgadza do wyższego przełożonego. Natomiast wniosek o zweryfikowanie opinii wnosi się jedynie od opinii, w której żołnierz uzyskał ocenę niedostateczną i do dowódcy jednostki wojskowej. Wniosek o zweryfikowanie opinii może być złożony po rozpatrzeniu odwołania. Termin na złożenie wniosku o zweryfikowanie opinii liczy się inaczej niż termin na wniesienie odwołania. Zgodnie z § 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 26 maja 2014r. wniosek, o zweryfikowanie opinii opiniowany może złożyć w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu ostatecznej opinii służbowej. Jeżeli opiniowany nie złożył odwołania od opinii służbowej, w której przełożony wystawił ogólną ocenę niedostateczną, termin, o którym mowa wyżej, biegnie od dnia, w którym opinia służbowa stała się ostateczna. A ostateczna staje się po bezskutecznym upływie czternastu dni od doręczenia (art. 26 ust. 11 u.s.w.ż.z.) Wniosek o weryfikację nie jest odwołaniem a stanowi dodatkową możliwość zakwestionowania bardzo niekorzystnej dla żołnierza opinii. W jej wyniku może dotychczasowa opinia może być uchylona, zmieniona, utrzymana w mocy. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 7 rozporządzenia z 26 maja 2014r. w procesie weryfikowania ostatecznej opinii służbowej przepis § 10 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Po dokonaniu weryfikacji zgodnie z § 11 ust. 8 rozporządzenia Dowódca jednostki wojskowej informuje opiniowanego oraz opiniującego o sposobie zweryfikowania opinii służbowej i doręcza opiniowanemu - za pokwitowaniem - potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zweryfikowanej opinii służbowej. I tylko w przypadku wydania nowej opinii procedura jest ponawiana, zgodnie bowiem z § 11 ust. 9 rozporządzenia W przypadku wydania nowej opinii służbowej przepisy § 4-9 stosuje się odpowiednio. W tym miejscu należy wskazać, że nie ma żadnych przepisów regulujących kwestię przywrócenia terminu do złożenia wniosku o weryfikację opinii. Właściwe organy oceniają czy doszło do skutecznego doręczenia opinii służbowej i czy wobec powyższego na skutek braku odwołania w terminie i braku (przy ocenie niedostatecznej) wniosku o weryfikację opinia jest ostateczna i ją dołączają do wniosku o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. (§ 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej, Dz.U. 2014.670) Podkreślić należy, że opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, przypisanym do tego trybie, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych opisanych wyżej. Żaden przepis ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego nie dopuszcza możliwości kolejnej, dalszej jej weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. (por. wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 177/15) Nie ma żadnych podstaw prawnych, by kwestie dotyczące opinii służbowej były przedmiotem postępowania przed sadem administracyjnym zarówno w zakresie merytorycznych rozstrzygnięć jak i rozstrzygnięć proceduralnych związanych z zachowaniem terminu do składania wniosków czy odwołań na drodze służbowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2013r., sygn. I OSK 2732/12) Prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w pragmatykach służbowych tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową. Przepis art. 8 u.s.w.ż.z wskazuje w jakich sytuacjach żołnierzowi zawodowemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego i w jakich znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma w tym przepisie wskazanej kwestii opinii służbowej. Zgodnie z tym przepisem: 1. Od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183 i 1195), i , z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.). 2. Skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach: 1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; 2) mianowania na stopień wojskowy; 3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 4) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. 3. Wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 1 oraz przypadków określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnosić tylko drogą służbową. Zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Sumując, skoro przedmiotem niniejszego postępowania była skarga dotycząca postanowienia z [...] czerwca 2015r. dotyczącego oceny prawidłowości procedowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zweryfikowanie opinii, a proces opiniowania żołnierza zawodowego nie należy do właściwości sądów administracyjnych skarga z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a została przez Sąd odrzucona.