IV SA/Po 598/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S.O. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 08 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont, uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Gnieźnie z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr [...], /-/I. Kucznerowicz /-/J. Stankowski /-/B. Popowska Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2009 r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, po rozpoznaniu zażalenia S.O., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Gnieźnie z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr [...], którym zwrócono skarżącemu wniesione oświadczenie mieszkaniowe dotyczące uprawnień do równoważnika mieszkaniowego za remont zajmowanego lokalu oraz jego wysokości. Dnia 22 kwietnia 2009 r. S.O. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w Gnieźnie oświadczenie mieszkaniowe wraz z wnioskiem o dokonanie wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego. Wskazał, że swoje żądanie opiera między innymi na wydanej wcześniej i nadal obowiązującej decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego. Jednocześnie powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Gnieźnie zwrócił wniesione przez S.O. oświadczenie mieszkaniowe na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu stwierdził, że uprzednio na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 - dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dnia 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji znowelizował omawiane rozporządzenie (rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), w tym także uchylił § 9 ust. 2 pkt 1 dotyczący właściwości komendantów powiatowych Policji. Zdaniem Komendanta w tym stanie rzeczy brak organu właściwego do rozpoznania wniosku S.O., a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych; ponadto art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu (art. 6 K.p.a.). W zażaleniu na postanowienie S.O. podniósł, że doręczone mu pismo nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a., jak również postanowieniem (art. 123 i 124 K.p.a.). Podkreślił, że we wniosku żądał wypłacenia równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego bezprawnie pozbawionego go decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Gnieźnie z dnia 9 lutego 2006 r. Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Wielkopolski Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że Komendant Powiatowy (Miejski) Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8 tego rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Uchylono również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wyłączając właściwość organów Policji w tej kategorii spraw. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie obowiązujących przepisów (od 1 stycznia 2006 r.) nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych od ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu dodając, że w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości organ powinien przekazać żądanie strony do organu właściwego, a gdy organu właściwego nie można ustalić - zwrócić podanie stronie. Wynika to z tego, że działanie administracji musi być oparte na normie prawnej dającej uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W skardze S.O. stwierdził, iż naruszono art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego przez pojęcie "policjant" należy rozumieć także emerytów i rencistów policyjnych, bowiem ustawodawca nie ograniczył kręgu osób uprawnionych tylko do policjantów w służbie czynnej. Ponadto S.O. podniósł, że równoważnik za remont lokalu został mu przyznany przed wieloma laty na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej. Tymczasem w rozporządzeniu zmieniającym z grudnia 2005 r. nie zawarto przepisów wskazujących konsekwencje uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy niewłaściwie zastosowały art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zdaniem Sądu nie można było a limine stwierdzać braku właściwości Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia wniosku. W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest czy S.O. legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą mu bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została (ostatecznie) wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Było to tym bardziej potrzebne, że w treści wniosku skarżący wskazał, iż występuje zgodnie z "wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzją". Należy zauważyć, że ustalenie faktu czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919) legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu - determinuje sposób załatwienia tego oświadczenia i nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu Policji. Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje - co oczywiste - w formie decyzji administracyjnej (zob. § 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie decyzji o przyznaniu tego równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w z góry ustalonej wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. Jest to przy tym obowiązek należący do beneficjenta świadczenia związany z wykonaniem decyzji. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż S.O. dysponuje decyzją o przyznaniu mu bezterminowo równoważnika pieniężnego za brak lokalu (a tak wskazuje on we wniosku i w skardze), Komendant Powiatowy Policji powinien załatwić to oświadczenie (wraz z wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2009 r.) w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. zważając, że składa je osoba uprawniona - bowiem legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. W takim przypadku nie zajdzie problem właściwości organu, bowiem obowiązanym do wykonania decyzji jest organ który ją wydał, a więc Komendant Powiatowy Policji w Gnieźnie. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia dotyczył tylko kompetencji organu do "wydawania decyzji" o uprawnieniu do równoważnika (w sprawach "przyznania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Usunięcie z aktu prawnego tego przepisu nie oznacza, że organ traci uprawnienie do wykonania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym i wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji (coroczne określenie wysokości równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego i jego wypłata). Sąd uzupełniająco wskazuje, iż znane są mu kontrowersje wokół uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., jakie powstały na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał - odnosząc się do analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) - wyraził przekonanie, że nadanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu tym osobom nie wynikało z ustawy, a rozporządzenie wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Na tle tego wyroku również uchylony później § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (dotyczącego równoważnika za remont lokalu) mógł budzić poważne wątpliwości, co do jego konstytucyjności. Nie zmienia to jednak faktu, że ostateczne decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionym w tym przepisie osobom wywołują skutki prawne i powinny być wykonywane przez organy, które je wydały tak długo, jak długo nie zostaną wzruszone w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Jeżeli natomiast Komendant Powiatowy ustali, że S.O. nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydaną w oparciu o uprzednio obowiązujący § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to w takim przypadku powinien potraktować złożony przez skarżącego wniosek z dnia 20 kwietnia 2009 r. wraz z oświadczeniem mieszkaniowym jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika. Gdy okaże się, że skarżący należy jednej z kategorii osób wymienionych w § 8 rozporządzenia, organ obowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie do równoważnika wobec tychże osób. Zdaniem Sadu także w takiej sytuacji nie można było zwracać podania skarżącemu w trybie art. 66 § 3 K.p.a. ponieważ dotyczyło ono niewątpliwie uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego aktualnie orzecznictwu Komendanta Powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego), tyle tylko, że osoba o nie występująca - z uwagi na swój status prawny - nie spełniała warunków do jego przyznania. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko J. Borkowskiego, którego zdaniem "w sytuacji (...) wątpliwości odnośnie właściwości i kompetencji wynikającej z zawiłości interesu prawnego lub stanu faktycznego, nie może on (organ - przyp. aut.) uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe". Niezależnie od zasadniczego motywu wyroku, jakim było niewłaściwe zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a., Sąd wskazuje, że w tej sprawie doprecyzowania (w drodze wezwania) wymaga też treść żądania S.O.. Jakkolwiek z wstępnej części pisma z dnia 20 kwietnia 2009 r. wynika, iż domaga się on wypłaty należnego równoważnika pieniężnego, to w dalszej części określa swe żądanie jako "roszczenie o prawa nabyte" oraz powołuje wyrok z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 (dotyczący stwierdzenia nieważności o wygaśnięciu decyzji przyznających prawo do równoważnika). W zażaleniu natomiast podkreśla, że "wnosił o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, bezprawnie pozbawionego go decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Gnieźnie z dnia 9 lutego 2006 r.". Zacytowane tu stwierdzenia skarżącego mogą sugerować, iż jego rzeczywistą intencją była nie tylko wypłata równoważnika, ale przede wszystkim wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji "pozbawiającej go" tego świadczenia. Mając na względzie, że w sprawie nie przeprowadzono koniecznych ustaleń, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 66 § 3 K.p.a., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - postanowił uchylić postanowienia obu instancji. /-/B. Popowska /-/J. Stankowski /-/I. Kucznerowicz mb