IV SA/Po 599/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski /spr./ Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011r. przy udziale sprawy ze skargi H. K. na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu postanawia odrzucić skargę W dniu [...] 2010 r. Rada Powiatu T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu T.. Pismem z dnia [...].2011 r. Radni Rady Powiatu T., m.in. skarżący – H. K. wystąpili do Wojewody z wnioskiem o sprawdzenie trybu powołania Komisji Stałych, Komisji Rewizyjnej, doraźnej Komisji Statutowej oraz o uchylenie w całości uchwał Rady Powiatu T. nr [...], [...], [...], [...] powołujących te komisje. Pismem z dnia [...].2011 r. wyjaśnienia w tej sprawie Wojewodzie złożył Przewodniczący Rady Powiatu T.. Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia [...].2011 r. poinformował, że jako organ nadzoru dokonał kontroli wszystkich wskazanych uchwał, lecz nie znalazł podstaw prawnych do ich unieważnienia w trybie nadzoru. W dniu [...].2011 r. skarżący – H. K. skierował do Rady Powiatu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na przyjęciu sprzecznego z zasada równości mandatów trybu wyłaniania składów Komisji. W dniu [...].2011 r. Rada Powiatu T. podjęła uchwałę nr VI/58/2011 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Postanowiono nie uwzględnić wezwania wyjaśniając, że w dniu [...].2011 r. Przewodniczący Rady Powiatu T. skierował do Wojewody pismo, w którym wskazał, że radni którzy wystąpili do Wojewody z wnioskiem z [...].2011 r. pracują we wszystkich Komisjach Rady Powiatu T.. Ponadto - jak wskazano - dwóch radnych pełni funkcje Przewodniczących Komisji rady, a pozostałych siedmiu sprawuje funkcje Wiceprzewodniczących Komisji. Podkreślono też, że podczas wyboru Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej dwóch radnym z opozycji zaproponowano przewodnictwo w tej komisji i każdy z nich złożył rezygnację. Taka sytuacja miała również miejsce podczas wyboru Przewodniczącego Komisji Budżetowej, gdzie M.H. wpierw zrezygnował z tej funkcji, a po dalszych rozmowach przyjął funkcję Przewodniczącego tej Komisji. Wskazano też, że radni zgodnie z obowiązującymi przepisami, uchwałami oraz statutem powiatu uczestniczą w pracach Rady Powiatu T. zarówno w komisjach, jak i na sesjach rady. Radni Rady Powiatu T. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu T.. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 599/11. W piśmie zawierającym skargę w niniejszej sprawie zawarto również skargi na trzy inne uchwały Rady Powiatu T., które zostały zarejestrowane pod sygnaturami IV SA/Po 598/11, IV SA/Po 600/11 oraz IV SA/Po 601/11. Adnotacja w tej sprawie sporządzona została na wewnętrznej stronie teczki akt sądowych. W skardze wskazano na interes prawny wywodzony z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. – dalej u.s.p.), a także na art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz na art. 21 ust. 2 u.s.p. Podkreślono, że interes prawny nie może być ograniczany wyłącznie do prawa materialnego. Wskazano na naruszenie art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 16 ust. 2, art. 17 ust.1, art. 21 ust. 2 u.s.p. polegające na: ograniczeniu składu komisji stałych Rady Powiatu do 5 osób, co – jak wskazano spowodowało istotne zróżnicowanie uczestnictwa poszczególnych radnych w składach komisji i w konsekwencji naruszyło zasadę równouprawnienia i swobodnego wykonywania mandatu radnego. W dalszej kolejności podniesiono zarzut dotyczący niepowołania w skład komisji rewizyjnej przedstawicieli wywodzących się ze wszystkich komitetów wyborczych reprezentowanych w radzie Powiatu T. w wyniku ograniczenia jej składu osobowego, co w konsekwencji naruszyło zasadę przedstawicielstwa wyrażona w art. 16 ust. 2 u.s.p. Ponadto, wskazano na ograniczenie skarżącym możliwości zasiadania w komisjach stałych rady Powiatu T., do których zgłosili deklaracje pracy, poprzez ich "wygłosowanie" ze składów poszczególnych komisji oraz utrwalenie podziału składu osobowego w komisjach w ten sposób, ze radni koalicji rządzącej posiadają po 3 przedstawicieli w każdej komisji stałej Rady powiatu T., natomiast pozostałym radnym przysługuje po 2 przedstawicieli, co narusza zasadę równouprawnienia i swobodnego wykonywania mandatu radnego. W odpowiedzi na skargę wskazano, że warunkiem koniecznym skuteczności wniesienia skargi jest wykazanie naruszenia własnego interesu prawnego, na co strona skarżąca nie wskazuje. W konsekwencji, wniesiono o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Na zarządzenie Sądu, skarżący zostali wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi, w zakreślonym terminie, pod rygorem odrzucenia skargi (k. 27). Pomimo upływu terminu wpis uiścił wyłącznie H. K., dlatego też postanowieniem z dnia 13 września 2011 r., sygn. IV SA/Po 599/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę R. R., M.H. i A. S. (k. 43), a postanowienie w tej sprawie stało się prawomocne z dniem 17 października 2011 r. Na rozprawie w dniu [...]2011 r. Sąd przeprowadził dowód z akt sądowych sprawy zarejestrowanej pod sygn. IV SA/Po 598/11 (.70) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Żądaniem skargi zarejestrowanej pod sygnaturą IV SA/Po 599/11 stała się kontrola legalności uchwały nr [...] podjętej przez Radę Powiatu T. [...] 2010 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu T.. Ewentualną kontrolę legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musiała ocena dopuszczalności złożonej skargi. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem skargi stała się uchwała rady powiatu, a w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. – dalej u.s.p.), zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie - zostały naruszone - uchwałą podjętą przez organ powiatu. Tak więc jedną z podstawowych przesłanek stosowania art. 87 ust. 1 u.s.p. jest ustalenie, czy w danym przypadku można mówić o naruszeniu czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanką legitymacji skargowej jest interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, a uprawniający skarżącego (przed wniesieniem skargi) do żądania działania organu administracyjnego, i ten interes istniejący w dniu podejmowania uchwały został naruszony przez wydaną uchwałę (por. Z. Leoński, glosa do postanowienia NSA z 20.02.1992 r., sygn. SA/Po 1544/91, Samorząd Terytorialny 1992, Nr 12, s. 68, W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych), ZNSA 2009 Nr 9, s. 38). Dokonując oceny legitymacji skarżącego do złożenia skargi w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę, że skarżącemu umknęło, iż wnosząc skargę w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. musi on wskazać na naruszenie jego interesu prawnego. Podkreślenia, bowiem wymaga, że skarga na uchwałę jednostki samorządowej nie jest, środkiem ochrony obiektywnego porządku prawnego, ale instrumentem ochrony sfery prawnej jednostki, na którą kwestionowana uchwała wywarła negatywny, konkretny i realny wpływ, jak pozbawienie uprawnień lub dodanie obowiązków (por. M. Bogusz; "Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej jako przedmiotu zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego", Gdańskie Studia Prawnicze, Tom VIII, 2002, s. 12). W niniejszej sprawie H. K., będący członkiem Komisji Bezpieczeństwa Publicznego i Komisji Edukacji, Kultury i Sportu wniósł skargę na uchwałę nr [...] w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu T.. Z treści uzasadnienia skargi wynika jedynie, że kwestionowana uchwała - w ocenie autora skargi - wywarła negatywny, konkretny i realny wpływ na sferę praw lub obowiązków skarżącego wynikających z art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz z art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 21 ust. 2 u.s.p. Kwestionując stanowisko skarżącego - po pierwsze - zwrócić należy uwagę, że Karta jest umową międzynarodową, określającą standardy samorządu lokalnego, wiążącą Rzeczpospolitą Polską od 1 marca 1994 r. Od tej daty polskie prawo samorządowe cechować powinna pełna zgodność z normami prawa międzynarodowego (por. T. Szewc, Dostosowywanie Prawa Polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, Bydgoszcz-Katowice 2006, s. 11). Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi zatem zbiór kilkudziesięciu zasad, którymi powinny się kierować państwa przy tworzeniu ustawodawstwa komunalnego. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż jego konkretnego i realnego interesu prawnego w niniejszej sprawie zasadnie upatrywać należy w art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a tym bardziej że został on naruszony zaskarżoną uchwałą. Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 u.s.p. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów (...). Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1 u.s.p. rada powiatu może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot ich działania oraz skład osobowy. Jednocześnie, z uwagi na art. 21 ust. 2 u.s.p. radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Również z tych przepisów – w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy – nie sposób wywieść interesu prawnego skarżącego. Po drugie - odwołać należy się do przepisu art. 21 ust. 7 u.s.p. w myśl, którego radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Jednocześnie, w myśl art. 19 u.s.p. organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych, określa statut. Nie budzi wątpliwości samego skarżącego, że miał on prawo brać udział w głosowaniach dotyczących powołania Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. Jak wynika z załączonego do akt protokołu z sesji Rady Powiatu T. IV kadencji z dnia [...] 2010 r. na sesji obecnych było 20 radnych, w tym skarżący, który brał udział w głosowaniach, a nawet zabierał głos, w tym zgłosił swoją kandydaturę do Komisji Budżetowej. Kandydatura ta została poddana pod głosowanie, jednak skarżący nie uzyskał dostatecznej liczby głosów (za kandydaturą H. K. głosowało – [...] radnych, przeciw – [...], a od głosu wstrzymał się [...]). Przyjęto natomiast kandydaturę skarżącego, na członka Komisji Bezpieczeństwa Publicznego i Komisji Edukacji, Kultury i Sportu. Skarżący nie zgłaszał natomiast swojej kandydatury do składu Komisji Rewizyjnej, a uchwała w sprawie powołania jej członków została przyjęta jednogłośnie ([...] głosów "za" - a więc przy poparciu samego skarżącego). Ustosunkowując się zatem do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego podkreślić należy, że o ile radni mogą zaskarżać uchwały dotyczące ich interesów prawnych, to nie mogą brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Nakaz taki wynika z przepisów prawa. Pamiętać również należy, że kandydat do konkretnego stanowiska czy funkcji nie ma prawa podmiotowego, a więc bezwzględnego roszczenia objęcia stanowiska czy funkcji. Może się o to ubiegać, ale nie może swym oświadczeniem przesądzić, ze skutkiem prawnie wiążącym, o objęciu stanowiska czy funkcji (por. W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych), ZNSA 2009 Nr 9, s. 38). Reasumując, ocena naruszenia interesu prawnego skarżącego, o czym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. wymagała przede wszystkim wskazania tego interesu prawnego. W niniejszej sprawie nie sposób jednak znaleźć związku pomiędzy sytuacją prawną, a normą prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, z której skarżący mógłby wywodzić swoje racje, związane z kwestionowaniem uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. Tak więc, sprawa nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, a zatem skarżącemu brak legitymacji skargowej. Przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych niż wskazano w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.ps.a. przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pod pojęciem tych "innych przyczyn" - jak wskazuje się w orzecznictwie NSA - można także rozumieć brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że co do zasady brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. winien skutkować oddaleniem wniesionej skargi. Wyraźna linia orzecznicza w tym zakresie jest znana Sądowi. Jednakże, zwrócić należy także uwagę, że w orzecznictwie zarysował się również pogląd, że postanowienie odrzucające skargę jest dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie to drugie stanowisko podziela (por.: postanowienie NSA z 05.10.2011 r., sygn. II OSK 1915/11, postanowienie NSA z dn. 27.01.2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10, opubl. LEX nr 742360 czy postanowienie NSA z dn. 13.06.2007 r., sygn. akt II FSK 1337/06, opubl. LEX nr 384145). Kontynuując zatem, należy wskazać, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną, a normą prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, którą może wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Innymi słowy interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a poza tym musi być własny i indywidualny. Jednocześnie, zauważyć należy, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T.Woś (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, A.Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 124). Do ustaw, o którym mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a. należy ustawa z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Według art. 87 ust. 1 tej ustawy "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracyjni publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a., ale tylko co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 p.p.s.a. powiązana jest z interesem prawnym, natomiast w art. 87 ust. 1 u.s.p. powiązana została z naruszeniem interesu prawnego (por. postanowienie NSA z 10.12.2010 r. sygn. I OSK 1333/10). Nie ulega zatem wątpliwości, że aby przejść do oceny czy w konkretnej sprawie nastąpiło naruszenie interesu prawnego, w pierwszej kolejności stwierdzić należy jego istnienie. Ocena naruszenia interesu prawnego skarżącego, o czym mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. wymagała przede wszystkim wskazania tego interesu prawnego. W niniejszej sprawie - jak wyjaśniono - nie sposób jednak znaleźć związku pomiędzy sytuacją prawną, a normą prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, z której skarżący mógłby wywodzić swoje racje do kwestionowania uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu. W takiej sytuacji stwierdzić należało brak legitymacji skargowej H. K. i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. odrzucić skargę, o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Ubocznie jedynie Sąd wskazuje, że jakkolwiek skarga złożona przez skarżącego w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest środkiem ochrony obiektywnego porządku prawnego, a skarżącemu brak legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, to jednocześnie sama tylko przesłanka niezgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego - dla prokuratora - stanowi wystarczającą podstawę do wystąpienia o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego (por. art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1985 r. o Prokuraturze, Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39). Jednocześnie zauważyć należy, że jak wynika z treści skargi, podnoszona wadliwość zaskarżonej uchwały - w ocenie skarżącego - stanowi rezultat przyjęcia przez Radę Powiatu T. niezgodnych z prawem zapisów Statutu. Jeżeli zatem - jak wynika to z argumentacji skargi - przyczyn wadliwości zaskarżonej uchwały, skarżący upatruje w fakcie powołania - w jego przekonaniu - niezgodnych z wymogami prawa zapisów Statutu Powiatu T., to rozważyć należy zasadność poddania kontroli legalności aktu prawa miejscowego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej uchwały, a mianowicie Statutu Powiatu T.. Kwestia ta, nie mogła stać się jednak przedmiotem analizy Sądu w niniejszej sprawie.