IV SA/Po 6/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; oddala skargę w całości. Wójt Gminy S., po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 roku (nr [...]), odmówił przyznania R. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką roztoczoną nad matką E. W.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podopieczna E. W. jest wdową. Z treści orzeczenia KRUS wynika, że jest ona osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Opiekę nad matką sprawuje córka R. S., która od dnia [...] października 2015 roku ma ustalone prawo do emerytury. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką. Odnosząc się do powyższego Wójt wskazał, że na uwagę zasługuje wyrok NSA z dnia 1 października 2015 roku o sygn. akt I OSK 519/14, w którym wyjaśniono, że skutkiem wejścia niniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Organ wskazał, że do dnia wydania decyzji ustawodawca nie podjął żądnych działań mających na celu zmianę regulacji prawnej. Organ zaznaczył ponadto, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. akt SK 2/17 przepis art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił moc w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wyrok nie odnosi się do sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] listopada 2021 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik wnioskodawczyni przedłożył kserokopię wniosku skierowanego do ZUS w sprawie zawieszenia wypłaty emerytury z dniem [...] listopada 2021 roku, wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, iż jej matka wymaga stałej opieki od listopada 2017 roku i od tego czasu roztoczyła opiekę nad matką, ponadto do odwołania załączona została kserokopia orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] grudnia 2009 roku o zaliczeniu wnioskodawczyni do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność ma charakter trwały. Orzeczenie wydano na stałe i zwiera ono wskazania dotyczące odpowiedniego zatrudnienia, tj. "praca w warunkach pracy chronionej". Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że Wójt Gminy S. dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego treść wskazanego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że powstanie niepełnosprawności podopiecznej po ukończeniu 25 roku życia nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie ma znaczenia okoliczność złożenia wniosku o zawieszenie pobierania emerytury, gdyż wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie oczekiwało na decyzję ZUS w tej kwestii. W ocenie Kolegium w sprawie niespełniona pozostaje przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Osoba ubiegająca się o świadczenie musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy (art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych). Brak związku między rezygnacją z zatrudnienia tudzież jej niepodejmowaniem, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny stanowi przesłankę odmowy przyznania świadczenia także w sytuacjach określonych w przepisie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują z tego obowiązku i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sparowania opieki. Związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, co nie ma miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy. Kolegium uznało, że w przypadku odwołującej się rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła po to, aby opiekować się matką. R. S. jest osobą w wieku poprodukcyjnym (w styczniu bieżącego roku ukończyła [...] lat). W chwili roztoczenia opieki nad matką wnioskodawczyni nie była już aktywna zawodowo. Matka wnioskodawczyni wymaga opieki od 2017 roku, a R. S. jest emerytką od 2015 roku. Bezpośrednim powodem rezygnacji z zatrudnienia nie była konieczność sprawowania opieki, gdyż takiej opieki w tym czasie matka odwołującej się nie potrzebowała. R. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S., a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż świadczeni pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w sytuacji, gdy wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi odbywać się przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą, a zatem rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie, 2) przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.: - przez przyjęcie, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy zrezygnowaniem z zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania stałej całodziennej opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, - poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się pominięciem celu jaki ustawodawca przewidział dla istnienia świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca, chociaż legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, po przejściu na emeryturę była obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Ani wiek, ani stan jej zdrowia nie wykluczał dorabiania do emerytury. Skarżąca czuła się na siłach, aby polepszyć swoją sytuację finansową z uwagi na niską emeryturę, która była niewystarczająca do zaspokojenia potrzeb dnia codziennego. Planowała podjęcie zatrudnienia. Z uwagi na chorobę matki świadomie zrezygnowała z dodatkowych dochodów. Celem świadczeń opiekuńczych jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje się opieki nad członkiem rodziny, co uniemożliwia pracę. Celem zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę sprawującym - wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze oraz zgodnie z żądaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że ustalenia stanowiące postawę faktyczną kontrolowanego rozstrzygnięcia zostały przyjęte z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735). Dowody włączone do akt administracyjnych, treść skargi, a także treść odpowiedzi na skargę, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że pomiędzy stronami (skarżącą i organem) nie ma sporu, co do okoliczności przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Podopieczna E. W. ([...] lata) jest wdową i posiada czworo dzieci: córkę A. K. ([...] lat, emerytka), córkę R. S. ([...] lat, emerytka), syna T. W. ([...] lata, pracuje zawodowo) oraz córkę L. R. ([...] lat pracuje zawodowo). E. W. zamieszkuje wraz z córka L. R. ([...] lat) i jej rodziną pod adresem ul. [...], T.. Na mocy orzeczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2019 roku została uznana za osobę "trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji od nie da się ustalić". Opiekę nad niepełnosprawną matką roztoczyła córka R. S. zamieszkała pod adresem ul. [...], T.. Skarżąca w 2007 roku została uznana za osobę trwale niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 2004 roku. Z orzeczenia wynika, że skarżąca mogła pracować jedynie w warunkach pracy chronionej. Ostatnie udokumentowane zatrudnienie skarżącej przypada na okres od [...] stycznia 2010 roku do [...] września 2012 roku (operator maszyn do produkcji kartonów). Aktualnie skarżąca ma [...] lat i od 2015 roku pobiera świadczenia emerytalne. Pismem z dnia [...] marca 2021 roku (wpływ do organu w dniu [...] kwietnia 2021 roku) skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt Gminy S. przed wydaniem decyzji (pismo z dnia 11 sierpnia 2021 roku) otworzył skarżącej możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Jednocześnie organ poinformowała skarżącą, że przygotowywana jest decyzja odmowna. Natomiast skarżąca, pismem z dnia [...] września 2021 roku, wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszenie wypłaty emerytury z dniem [...] listopada 2021 roku "z powodu przejścia na świadczenie pielęgnacyjne". Powołane powyżej okoliczności faktyczne znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym włączonym do akt administracyjnych. Sąd przyjmuje je, jako własne ustalenia w sprawie. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że skarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia, że warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność E. W. został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za przesłankę nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Wójta Gminy S. i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.). W konsekwencji Kolegium trafnie uznało, że ocenę zasadność żądania wnioskodawczyni należy przeprowadzić przez pryzmat okoliczności wskazanych w treści art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.), przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 roku o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Analiza uzasadnienia skarżonej decyzji ujawnia, że na potrzeby rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy Kolegium przyjęło wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodną z konstytucyjnymi wymogami równego traktowania, czyli bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, która nakazuje przyjmować, że przesłanką wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani ustalenie prawa do renty, ani ustalenie prawa do pobierania świadczenia emerytalnego. O przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do wnioskodawcy, który pobiera świadczenie rentowe z tytułu częściowej niezdolności do pracy, czy też, jak w okolicznościach kontrolowanej sprawy świadczenie emerytalne, rozstrzyga ocena organu administracji publicznej, co do spełnienia warunków roztoczenia osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny oraz wynikająca ze sprawowania tej opieki rezygnacja z zatrudnienia lub stan niepodejmowanie zatrudnienia. W konsekwencji skarżony organ trafnie uznał, że samo ustalenie prawa do emerytury nie prowadzi a priori do wyłączenia z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać szczegółowa analiza ustawowych warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo zastosowało prawo materialnego do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Wyjaśnić zatem należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Fakt, że pobierane świadczenie emerytalne jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie jest okolicznością, którą należy rozpoznawać, jako przesłankę kreującą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Znaczenie prawne różnicy pomiędzy niższym świadczeniem emerytalnym a wyższym świadczeniem pielęgnacyjnym zostaje całkowicie wyczerpane na skutek celowościowej i funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która otwiera osobom pobierającym świadczenia emerytalne możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 listopada 2021 roku o sygn. akt I OSK 772/21, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, ani z powołanego powyżej przepisu, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.), jak również z Konstytucji RP, nie da się wyprowadzić normy, która miałaby ustanawiać prawo osoby pobierającej emeryturę do żądania od organu administracji publicznej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce niższej emerytury, czy też uzupełnienia świadczenia emerytalnego do kwoty wyższego aktualnie świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne jest kierowane do osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, w tym także pobierająca świadczenie emerytalne, musi więc spełnić przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że rozstrzygnięcie Kolegium w tym zakresie nosi cechy dowolności lub pomija cel instytucji prawnej świadczenia pielęgnacyjnego, czy też ustawowe cele świadczeń opiekuńczych. Beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jest opiekun. Warunkiem przyznania tego świadczenia jest "rezygnacja z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnoprawnym członkiem rodziny". Złożenie wniosku o zawieszenie wypłaty świadczeń emerytalnych nie kreuje prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rezygnacja z pobierania świadczenia emerytalnego ma charakter eliminacji negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżony organ trafnie uznał, że kwestią rozstrzygająca o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest ocena okoliczności kontrolowanej sprawy w aspekcie bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy roztoczeniem opieki nad niepełnosprawną matką a rezygnacją z zatrudnienia, czy też niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Roztoczenie opieki nad niepełnosprawną matką nie było powiązane z porzuceniem zatrudnienia. Podopieczna została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji w listopadzie 2019 roku. Skarżąca kontynuowała zatrudnienie do września 2012 roku. Natomiast w październiku 2015 roku uzyskała świadczenia emerytalne. Od uzyskania świadczeń emerytalny nie podejmowała zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze, a w kwietniu 2021 roku, w wieku [...] lat, wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stan niepodejmowania zatrudnienia powstał z innych przyczyn niż opieka na matką i trwał nieprzerwanie przez kilka lat, aż do uznania matki skarżącej za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak korzystania z możliwości dorabiania na emeryturze nie wykazuje związku z opieką roztoczoną nad niepełnosprawną matką. O zaistnieniu takiego związku nie stanowią deklaracje i zapewnienia składane na potrzeby toczącego się postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.