IV SA/Po 602/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Nadleśnictwa z dnia 18 kwietnia 2025 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Nadleśnictwa na rzecz skarżącego P. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2025 r. Nr [...] Nadleśniczy (Organ), stwierdził niedopuszczalność odwołania A. W.. Powyższe orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności sprawy. Pismem dniu 04.04.2025 r. do Nadleśnictwo wpłynęło w formie maila pismo A. W. (dalej też skarżący), w którym poinformował, ze w związku z zaplanowanym na 05.04.2025 r. szacowaniem szkód łowieckich, Kolo Łowieckie nie udzieliło mu odpowiedzi na jego pismo, o jednoznaczne wskazanie działek objętych szacowaniem. Brak tej informacji uniemożliwia mu przygotowanie się do procedury i budzi poważne wątpliwości co do prawidłowości całego postępowania. Mając na względzie brak reakcji Nadleśnictwa na swój pierwszy wniosek z dnia 17.03.2025 r. o szacowanie zastępcze w trybie art. 46c ust. 6 ustawy Prawo łowieckie, A. W. pismem z 06.04.2025 zażądał pilnego podjęcia działań przez Nadleśnictwo w tej sprawie. Skarżący wskazał, że w dniu 05.04.2025 r. miało się odbyć szacowanie szkód łowieckich na jego i synów gruntach położonych w [...], [...] oraz [...]. Mimo wcześniejszego wniosku skierowanego do Kolo Łowieckie, koło nie udzieliło mu informacji, które działki miałyby zostać objęte szacowaniem, co uniemożliwiło mu przygotowanie się do procedury oraz obecność na właściwych działkach. Z uwagi na rażące uchybienia proceduralne ze strony Kola Łowieckiego, brak udostępnienia informacji o działkach objętych szacowaniem, brak możliwości wniesienia uwag do protokołu (którego nie sporządzono na miejscu w dwóch egzemplarzach) i braku podpisu pod nimi (prezes stwierdził że prześle pocztą elektroniczną), a także działania o charakterze zastraszającym – skarżący zażądał niezwłocznego podjęcia przez Nadleśnictwo czynności związanych z przeprowadzeniem szacowania zastępczego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadleśnictwo w dniu 08.04.2025 r. wszczęło postępowanie w sprawie, uznając wyżej wymienione pisma jako odwołanie zgodnie z art. 46d Ustawy Prawo łowieckie z dnia 13.10.1995 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1082), gdyż z przedstawionej korespondencji mailowej wynika, że w dniu 30.03.2025 r. A. W. zgłosił do koła łowieckiego szkody łowieckie na łąkach dla działek rolnych nr: [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...]; [...] w miejscowości [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...]. W dniu 02.04.2025 r. Koło Łowieckie wyznaczyło termin szacowania ostatecznego na dzień 05.04.2025 r. W dniu 07.04.2025 r. w formie maila Kolo Łowieckie udostępniło A. W. protokoły szacowań ostatecznych nr [...] przeprowadzonych w dniu 05.04.2025 r. W związku z powyższym w dniu 08.04.2025 r. Nadleśnictwo wysłało do A. W. wezwanie do uzupełnienia wniosku z dnia 07.04.2025 r. o protokoły szacowania ostatecznego, od których A. W. składa odwołanie. Pismem z dnia 9.04.2025 r. skarżący odmówił uzupełnienia wniosku w zakresie żądanego protokołu szacowania ostatecznego, z uwagi na rażące uchybienia proceduralne po stronie Nadleśnictwa oraz błędną kwalifikację jego pisma z dnia 07.04.2025 r. jako "wniosku wymagającego uzupełnienia". Protokół szacowania ostatecznego, którego dołączenia żąda Nadleśnictwo, nie istnieje, ponieważ szacowanie ostateczne zostało wyznaczone dopiero na dzień 14.04.2025 r. Nie sposób zatem zażądać dokumentu, który nie został jeszcze sporządzony. Jednocześnie zaznaczono, że pismo z dnia 07.04.2025 r. nie stanowiło odwołania od protokołu szacowania ostatecznego, lecz było wnioskiem interwencyjnym i żądaniem uznania szacowania statecznego za zastępcze, zgodnie z art. 46d ust. 2 ustawy— Prawo łowieckie. W swoim uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem, od którego zależy możliwość skorzystania z trybu odwołania do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego i Lasy Państwowe (dalej: PGL LP) na podstawie art. 46d ust. 1 Ustawy Prawo Łowieckie (dalej: Ustawa), jest sporządzenie protokołu oględzin albo protokołu szacowania ostatecznego. Brak takiego protokołu powoduje, że nie ma substratu odwołania i w takim przypadku odwołanie do Nadleśniczego jest niedopuszczalne. Sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 Ustawy jest warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania do nadleśniczego PGL LP. W celu spełnienia przesłanek wskazanych w Prawie łowieckim w zakresie rozpatrzenia odwołania, Nadleśnictwo, jak wyżej wskazano, wezwało A. W. o uzupełnienie braków formalnych poprzez przedłożenie protokołów z szacowania sporządzonych przez Kolo Łowieckie. Niestety skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku w podanym terminie, co spowodowało pozostawienie odwołania bez rozpoznania, o czym zainteresowany został powiadomiony pismem z dnia 16.04.2025 r. Z kolei wobec stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 09.04.2025 r., w którym wskazano, że pismo z dnia 07.04.2025 r. nie stanowiło odwołania od protokołu szacowania ostatecznego, lecz było wnioskiem interwencyjnym i żądaniem uznania szacowania ostatecznego za zastępcze, zgodnie z art. 46d ust. 2 ustawy—Prawo łowieckie.", Nadleśnictwo stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolo Łowieckie wyznaczyło termin szacowania ostatecznego na dzień 05.04.2025 r. W dniu 07.04.2025 r. w formie maila Kolo Łowieckie udostępniło A. W. protokoły szacowań ostatecznych nr [...] przeprowadzonych w dniu 05.04.2025 r. Tylko wypadku gdyby Kolo Łowieckie nie wywiązało się z tego obowiązku - Nadleśniczy mógłby dokonać oględzin i oszacowania szkody w celu zrealizowania własnej kompetencji do wydania decyzji. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie przewidział takiej drogi postępowania wprost w ustawie Prawo łowieckie, jednakże należy przychylić się w tej kwestii do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2021 r. III CZP 48/20. Sąd Najwyższy stwierdził tam bowiem, że: "...Skoro w celu rozpoznania odwołań od ustaleń poczynionych do protokołów oględzin i oszacowania szkody nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zobowiązany jest do ponownego dokonania oględzin i zweryfikowania twierdzeń i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony do protokołu, to nie ma przeszkód, by - zawiadomiony o uchyleniu się przez zarządcę lub dzierżawcę obwodu łowieckiego od wykonania nałożonych na niego obowiązków w fazie polubownego szacowania wysokości szkody - czynności tych dokonał w celu zrealizowania własnej kompetencji do wydania decyzji...", Zdaniem organu w niniejszej sprawie A. W. poinformował Nadleśnictwo, że Kolo Łowieckie przeprowadziło szacowanie ostateczne w dniu 05.04.2025 r. oraz w dniu 07.04.2025 r. i w formie maila udostępniło A. W. protokoły szacowań ostatecznych nr [...] przeprowadzonych w dniu 05.04.2025 r., a więc Kolo Łowieckie nie uchyliło się od ciążącego na nim obowiązku wynikającego z ustawy Prawo łowieckie. Fakt, że zdaniem A. W. Kolo Łowieckie "popełniło rażące uchybienia proceduralne, brak udostępnienia informacji o działkach objętych szacowaniem, brak możliwości wniesienia uwag do protokołu (którego nie sporządzono na miejscu w dwóch egzemplarzach) i braku podpisu pod nimi (prezes stwierdził że prześle pocztą elektroniczną), a także działania o charakterze zastraszającym - żądam niezwłocznego podjęcia przez Nadleśnictwo czynności związanych z przeprowadzeniem szacowania zastępczego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.", w ocenie organu nie mogło stanowić podstawy do wszczęcia czynności polegających na przeprowadzeniu szacowania szkód łowieckich przez Nadleśnictwo z pominięciem procedury przewidzianej w Prawie łowieckim, czego domagał się Skarżący. Na powyższe postanowienie skargę zatytułowaną "zażalenie" wywiódł do Sądu A. W. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie nie posiada cech decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z art. 123 k.p.a. postanowienia mogą być wydawane wyłącznie w toku postępowania - nie mogą one kończyć postępowania. Ponadto Skarżący wskazał, że wydanie zaskarżonego postanowienia narusza art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., pozbawiło Skarżącego skutecznej ochrony prawnej, prowadzi do pozornego zakończenia postępowania, a w istocie do jego umorzenia bez formalnej decyzji. Skarżący wskazał także, że pouczenie o możliwości wniesienia skargi do WSA wprowadza w błąd, ponieważ sąd administracyjny rozpoznaje skargi wyłącznie na decyzje administracyjne i inne akty zaskarżalne, a nie na czynności faktycznie nie mające charakteru rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący pismem z dnia 22 lipca 2025 r. skierował do tut. Sądu odpowiedź- replikę na pismo Nadleśnictwa z dnia 23 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepisy art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W razie stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, sąd oddala skargę w całości albo w części w myśl art. 151 p.p.s.a. Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie Nadleśniczego z dnia 18 kwietnia 2025 r. Nr [...] stwierdzające - na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego - niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Skarżącego od otrzymanego w dniu 09.04.2024 r. odwołania od Pana A. W.. W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1082, dalej Ustawa lub Prawo łowieckie) dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania. Szacowanie szkody składa się z oględzin i szacowania ostatecznego. Niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności dane i informacje wskazane w art. 46c ust. 5 ustawy. Stosownie do art. 46d ust. 1 Ustawy właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. W przypadku gdy obwód łowiecki, na terenie którego wystąpiła szkoda łowiecka, został wyłączony z wydzierżawiania i przekazany w zarząd nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 46d jest dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody (art. 46f Ustawy). W zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo łowieckie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 49a ust. 1 ustawy). Następnie należy wyjaśnić, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym jest badanie odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 572 dalej jako k.p.a.) postanowienie, które jest ostateczne i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stanowiło dokonane przez organ ustalenie, że skarżący wniósł odwołanie od protokołu szacowania ostatecznego szkody łowieckiej. Zgodnie natomiast z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przyjmuje się, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej, a jego stosowanie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (wyrok NSA z 6 sierpnia 2024 r., II GSK 2115/23, LEX nr 3773492). Jeżeli zatem treść pisma złożonego przez stronę wywołuje wątpliwości (w tym te co do jego intencji), to organ przede wszystkim powinien stronę wezwać do sprecyzowania żądania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ustalenie rzeczywistej treści żądania, jeżeli budzi ono wątpliwości, należy do organu administracji publicznej, który postępuje w tym zakresie zgodnie z art. 9 k.p.a. (wyroki NSA z 19.07 2012 r., sygn. akt II GSK 1018/11 oraz z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 919/12). Poza tym podkreślić wymaga, że organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. Organ administracji, dysponując niejasnym pismem strony, nie może przypisywać temu pismu określonego znaczenia i domniemywać intencji strony (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OKS 2257/12), co w sposób nieuprawniony miało miejsce w sprawie. Nadleśniczy jak wynika z treści pisma z 08.04.2025 r. wysłał do Skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie do uzupełnienia wniosku z 07.04.2025 r. o protokoły szacowania ostatecznego, od których składa odwołanie pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W tym miejscu wskazać tylko należy, że kwestionowania przez poszkodowanego parametrów ustalonych w związku ze szkodą łowiecką opiera się na proteście wobec ustaleń dokonanych w trakcie szacowania ostatecznego, o którym mowa w art. 46c ust. 1 Ustawy, a nie na proteście wobec protokołu. Ustawodawca w art. 46d ust. 1 Ustawy nie stanowi o odwołaniu od protokołu, ale o odwołaniu do właściwego nadleśniczego, które wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu. Protokół nie zawiera ustaleń. Zgodnie z art. 46c ust. 1 Ustawy ustalenia są istotą szacowania ostatecznego. Natomiast zgodnie z art. 46c ust. 5 Ustawy protokół zawiera dane i informacje. Tym samym przyjąć należy, że jedynie odzwierciedla on to, co ustaliło szacowanie ostateczne. Zatem o pozycji poszkodowanego w tym postępowaniu stanowi szacowanie ostateczne, a nie protokół, który informuje o ustaleniach szacowania ostatecznego. Zatem stwierdzenie Organu w zaskarżonym postanowieniu, że brak przedłożenia Organowi przez Skarżącego protokołu oględzin lub protokołu szacowania ostatecznego powoduje, że nie ma substratu odwołania, a tym samym powoduje niedopuszczalność odwołania przy jednoczesnym przyjęciu, że szacowanie ostateczne się odbyło w dniu 05.04.2025 r., a protokoły [...] zostały przez Koło Łowieckie przesłane mailem Skarżącemu, ale brak również brak zobowiązania przez Organ Koła Łowieckiego do przekazania tych protokołów, powoduje w okolicznościach badanej sprawy, że takie działanie organu należało zdaniem Sądu uznać za co najmniej przedwczesne i jako takie nieprawidłowe. Mając bowiem powyższe na uwadze, podkreślenia wymaga, że z treści złożonego przez Skarżącego pisma z 09.04.2025 r. wynikało wyraźnie, że nie stanowi ono odwołania od protokołu szacowania ostatecznego, lecz jest wnioskiem interwencyjnym i żądaniem uznania szacowania ostatecznego za zastępcze zgodnie z art. 46 d ust. 2 Prawa łowieckiego. Z argumentacji tegoż pisma, podtrzymanej w treści skargi wynika zatem, że Skarżący zakwestionował tak de facto procedurę i sposób przeprowadzenia szacowania. Dlatego też, w takiej sytuacji – rzeczą Nadleśniczego w pierwszej kolejności było zatem - ustalenie właściwej intencji pisma skarżącego, a nie od razu przystąpienie do procedowania nad pismami Skarżącego jako "odwołaniem skarżącego". Jak już wyżej wskazano stosownie do art. 9 k.p.a., organy administracji winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy obowiązane są zatem do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek wezwania do sprecyzowania żądania należy umiejscowić właśnie w powołanym, szerszym obowiązku informowania stron i uprzedniego wyjaśniania prawnych przesłanek. W konsekwencji powyższego, przed zakwalifikowaniem pism Skarżącego jako odwołania i jego rozpoznaniem, rzeczą organów z uwagi na pismo Skarżącego z 09.04.2025 r. było ustalenie właściwej intencji Skarżącego ( np. czy skarży on bezczynność organów, czy jest to skarga na działanie organów w trybie k.p.a, czy też żąda innego działania organu.) Zatem, Nadleśniczy ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wskazania Sądu i wyjaśni rzeczywistą intencję Skarżącego wyrażoną w powyższej wymienionych pismach i dopiero następnie, przystąpi do dalszego procedowania w sprawie, które będzie uzależnione od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Sąd zakresie. Z podniesionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.,