IV SA/Po 607/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz- Frymus WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P.Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus Decyzją z [...]r. powołując się na upoważnienie Burmistrza Ś. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. odmówił przyznania K. Sz. pomocy w formie zasiłku celowego dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Według ustaleń organu rodzina strony prowadzi gospodarstwo rolne w wielkości powyżej 5ha i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Szkody w gospodarstwie K. Sz. spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. nr 16 poz. 82 z późn. zm.), wynoszą poniżej 30%. Zgodnie z par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109 - dalej rozporządzenia), przedmiotowej pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oszacowane przez wymienioną komisję wynoszą średnio powyżej 30 %. Ponadto jak argumentował organ co najmniej jedna osoba w tej rodzinie musi być rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega tym ubezpieczeniom z mocy ustawy. Nie uzasadniając potrzeby przywołania ostatnio wymienionego zdania organ przyjął, iż brak jest podstaw do przyznania przedmiotowej pomocy. Rozpoznając odwołanie K. Sz., który wskazywał że szkody w uprawach wyniosły w granicach 40 – 50% zbiorów i że nic nie wie o pobycie jakiejkolwiek komisji w jego gospodarstwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy przywołując w zasadzie te same co Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. argumenty uznał, iż brak podstaw do przyznania oczekiwanej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpierając zarzut strony podkreślało, iż o bytności komisji świadczy sporządzony przez nią [...]r., a podpisany w G. nazwiskiem "Sz." protokół. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. K. Sz.. Skarżący podkreślał, że straty w zbiorach wyniosły 40 %, że tak to wyceniła komisja powołana przez wojewodę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podkreślając iż straty w uprawach rolnych strony Komisja wyszacowała na powierzchni 5,9ha w wysokości 40%, zaś średnia wysokość strat dla całego gospodarstwa wynosi 11,95 %. W tych warunkach nie został spełniony warunek niezbędny do otrzymania przedmiotowego zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi DZ. U. z 2002r nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa). Badając sprawę w tym ujęciu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i ją poprzedzająca uchybiają prawu materialnemu i zawierają błędy w procedurze administracyjnej powodujące konieczność wyeliminowania obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W tej sprawie postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek K. Sz. o zasiłek celowy w związku z suszą z 2006 roku. Ustawodawca przewidział możliwość udzielenia pomocy ze środków publicznych także w sytuacji zdarzenia losowego lub w sytuacji kryzysowej wywołanej m.in. klęską żywiołową niezależnie od cenzusu majątkowego osób dotkniętych przedmiotowym zdarzeniem. Taka formę pomocy przewiduje ustawa z 12 marca 2002r. o pomocy społecznej, szczególnie jej art. 7, 40. Nadto w art. 24 omawianej ustawy o pomocy społecznej zawarto delegację ustawową dla wydania aktu niższego rzędu, by skutecznie przeciwdziałać skutkom nagłych sytuacji kryzysowych. Działając w oparciu o wymienione ustawowe upoważnienie Rada Ministrów 29 sierpnia 2006r. wydała rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Tamże par. 4 pkt 1 stanowi, iż pomoc udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania. Z kolei pkt 2 omawianej jednostki redakcyjnej stanowi, iż po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie par. 20 ust. 3 przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów realizacji . W aktach administracyjnych znajduje się dokument – protokół z oszacowania strat sporządzony przez komisję powołaną zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami. Protokół ten podpisało 4 jej członków, a na samym dole dokumentu widnieje podpis poszkodowanego z zaznaczeniem, że miało to miejsce we wskazanej dacie w G.. W protokole tym zaznaczono, iż na powierzchni 5, 90 ha obsianej żytem zniszczenia w uprawach wyniosły 40 %. W protokole tym wskazano jednocześnie, że powierzchnia użytków rolnych ogółem wynosi 19,75ha . Na protokole istnieją też dopiski uczynione ołówkiem, iż 40 procentowe zniszczenie upraw odpowiada powierzchni 2,36ha i że stanowi to 11,90 % ogólnej powierzchni użytków rolnych. Z zestawienia tych danych z lakonicznymi uzasadnieniami rozstrzygnięć organów administracyjnych orzekających w tej sprawie, a nadto stwierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę wynika, że organy wyliczyły wysokość strat w uprawach w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie. Tymczasem taki sposób liczenia jest nieprawidłowy i nie wynika z materialnoprawnej podstawy przedmiotowego świadczenia. Otóż zgodnie z par. 2 omawianego rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli: 1. co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2. w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie par. 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. nr 16, poz. 82 z późn. zm. ) wynoszą średnio powyżej 30 %. W tej sprawie niespornym było, iż zachodzi przesłanka o której mowa w par. 2 pkt. 1 rozporządzenia. Nie kwestionowały tego bowiem organy orzekające ,a z zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w P. z dnia [...]r. dołączonego do akt wprost wynika, że skarżący od [...]r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Aby zatem uzyskać objętą rozporządzeniem formę pomocy musi być spełniony także warunek z pkt 2. Redakcja tego fragmentu omawianego aktu prawnego wskazuje, iż średnio powyżej trzydziestoprocentowe szkody odnoszą się do szkód w uprawach rolnych, a nie do szkód w odniesieniu do użytków rolnych, czy też całego gospodarstwa rolnego. Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne na potrzeby tego postępowania jedynie dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, generalnie wiec po to, by ustalić, czy jest właścicielem lub posiadaczem gruntów o powierzchni ponad 1ha lub ha przeliczeniowego. Odrębną jednak kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, ze przez uprawę rolną należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka ściśle związanej z funkcją ziemi jako środka produkcji (porównaj uchwała SN 14 kwietnia 1994r. III, CZP 46/94 oraz wyrok SN z 20 stycznia 2005r. II CK 361/04). Stosując przedłożoną definicję do zapisu par. 2 rozporządzenia przyjąć należy, iż dla przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy w 2006r. kluczowe znaczenia ma ustalenie łącznej powierzchni prowadzonych przez rolnika upraw rolnych i procentowe obliczenie wysokości strat poniesionych w tych uprawach. Nie jest to pogląd odosobniony. Podobnie rozumował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 275/2007 oraz np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 20.11.2007 w sprawie II SA/Rz 379/07. Wcześniej taką interpretację omawianego przepisu prezentowały także organy administracyjne – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu w decyzjach z 4 i 11 grudnia 2006r. 1947/ PS/06, 1995/PS/06. Organy orzekające w tej sprawie dokonując wadliwej wykładni normy zawartej w par. 2 rozporządzenia nie poczyniły wynikających z omawianej regulacji ustaleń i wyprowadziły błędny, sprzeczny także z wykładnią gramatyczną wniosek. Tym samym organy obu instancji dopuściły się z jednej strony naruszenia prawa materialnego, a z drugiej nie wyjaśniając istotnych okoliczności sprawy, poprzestając jedynie na lakonicznym uzasadnieniu, także naruszyły przepisy postępowania ( art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa ) w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygniecie w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Nadto należy zauważyć, ze zgodnie z art. 133 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy i generalnie co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Decyzja pierwszoinstancyjna została podpisana przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., który powołuje się na upoważnienie Burmistrza Ś.. W aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa do którego odwołuje się omawiane orzeczenie, co może budzić wątpliwości, iż pod decyzją podpisała się osoba upoważniona do działania. W tym stanie rzeczy w oparciu o przywołane wyżej przepisy i art. 135 ppsa oraz naprowadzoną argumentację należało zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą wyeliminować z obrotu prawnego orzekając jak w sentencji. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus JH