IV SA/Po 612/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania o d d a l a s k a r g ę Pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. W. M. reprezentowana przez adwokata M. S. wystąpiła do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. J. pozwolenia na budowę wielostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej wraz z instalacjami i infrastrukturą oraz odkurzaczem na działkach położonych w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że wydając zakwestionowaną decyzję Starosta błędnie określił obszar oddziaływania planowanej inwestycji, co skutkowało błędnym określeniem stron tego postępowania. Wnioskodawczyni, nie uczestnicząc jako strona postępowania nie ma gwarancji, że nie zostały naruszone jej prawa. Planowana inwestycja będzie miała ujemny wpływ na nieruchomości wnioskodawczyni zwłaszcza w aspekcie planowanej przez nią inwestycji: budowy budynku handlowego. Wpływ ten związany jest zwłaszcza z ograniczonymi możliwościami odbioru ścieków przemysłowych produkowanych przez myjnię. Myjnia negatywnie wpłynie na nieruchomości wnioskodawczyni również w związku z immisjami, jakie będzie powodować. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. (znak: [...]) Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. J. pozwolenia na budowę myjni samochodowej. Uzasadniając wskazał, że w myśl art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W. wraz z W. M. są współwłaścicielami działek [...], zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości, na których ma powstać przedmiotowa myjnia, wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. J. pozwolenia na budowę myjni. Nadto Starosta ocenił, że wnioskodawczyni dotrzymała miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 2 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa umorzył wznowione postępowanie administracyjne. Uzasadniając Starosta wskazał, że budowa przedmiotowej myjni została potraktowana przez organ właściwy w sprawach z zakresu ochrony środowiska – Wójta Gminy [...], jako inwestycja która nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257 poz. 2573 ze zm.). W ocenie Wójta planowana inwestycja, lokalizowana na terenie centrum handlowego, kwalifikowanego jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, nie spowoduje wzrostu emisji o nie mniej niż 20% lub wzrostu zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii o nie mniej niż 20% zatem planowane przedsięwzięcie nie spełnia także przesłanek § 3 ust. 2 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, by z uwagi na lokalizację na terenie przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, samo mogłoby być zakwalifikowane do tej kategorii przedsięwzięć. Powyższe oznacza, że obszar oddziaływania tej inwestycji nie wykracza poza działki przeznaczone pod inwestycję. Znajdowanie się nieruchomości wnioskodawczyni poza obszarem oddziaływania inwestycji powoduje to, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę w myśl art. 28 Prawa budowlanego. Tym samym wznowione postępowanie okazało się być bezprzedmiotowym, co skutkuje jego umorzeniem. Od opisanej decyzji odwołanie wniosła W. M. reprezentowana przez pełnomocnika. Powtarzając argumenty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania zarzuciła organowi I instancji niezasadne i błędne przyjęcie, że skoro przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, to obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice działek przeznaczonych pod tą inwestycję. W ocenie Skarżącej przyjęcie toku rozumowania Starosty prowadzi do wniosku, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w ogóle nie ma zastosowania w sprawach, w których dla planowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Zdaniem Skarżącej takie rozumowanie jest sprzeczne z wszelakimi regułami prawnego wnioskowania oraz jest nielogiczne. Oparte na przedłożonym przez inwestora projekcie inwestycji, teoretyczne ustalenie wzrostu emisji i wzrostu zużycia nie jest wystarczające. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie. Wszelkie wątpliwości rozwiałaby opinia biegłego. Poza oceną organu znalazły się uciążliwości związane z hałasem i zanieczyszczeniami emitowanymi przez myjnię, które przenikać będą na teren nieruchomości wnioskodawczyni. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając ją stwierdził, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego konstrukcja strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest złożona. Składa się ona z dwóch elementów: podmiotowego i przedmiotowego – ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Aby dany podmiot stał się stroną takiego postępowania wymagane jest jednocześnie spełnienie obu elementów tej konstrukcji. Tymczasem z akt wynika, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, świadczy o tym zwłaszcza fakt, że nieruchomości oddzielone są od siebie pasem drogowym. Takie usytuowanie inwestycji w żaden sposób nie powoduje ograniczenia w sposobie użytkowania lub zagospodarowania działek. Organ odwoławczy uznał też, że odpowiada prawu umorzenie wznowionego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 475/07, Lex 469441) wskazując przy tym, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko odmienne, opowiadające się za koniecznością wydania w takiej sytuacji, decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 07 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, Lex 48487). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. M. zarzuciła decyzji Wojewody rażące naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie, że nieruchomości skarżącej znajdują się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz rażące naruszenie przepisów postępowania: niezasadne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz niezasadne przyjęcie, że organ I instancji słusznie zaniechał wydania decyzji merytorycznej we wznowionym postępowaniu. W ocenie pełnomocnika organ odwoławczy pominął to, że w sprawie nie zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do celowego wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzja organu I instancji nie została należycie uzasadniona. Uzasadniając skargę pełnomocnik powtórzył argumenty zawarte we wcześniejszych pismach. Nadto podkreślił, że postępowanie administracyjne zakończone wydanym pozwoleniem na budowę dotyczy interesu prawnego skarżącej, bowiem ma związek z ochroną jej prawa własności. Wskazał, że immisje nie przestana przenikać na działkę skarżącej tylko dlatego, że jest ona oddzielona pasem drogowym i ocenił, że taka argumentacja Wojewody nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że poza argumentami podnoszonymi na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie wskazuje żadnych nowych okoliczności, które należałoby poddać merytorycznej ocenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym z wniosku W. M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2009 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na budowę myjni. Skarżąca w terminie zgłosiła zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 K.P.A. i organ na podstawie art. 150 § 1 wznowił postępowanie. Badając przesłankę wznowienia organ uznał, że W. M. nie przysługiwał przymiot strony. W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zgodnie z regulacją art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm.) przymiot strony mają inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Również w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym lecz dotyczącym pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznawanych za strony winien być ustalany na tej samej podstawie prawnej (vide: wyrok NSA z 5 kwietnia 2007, II OSK 598/09 niepubl.). Przez obszar oddziaływania w myśl art. 3 pkt 20 prawa budowlanego należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Jak wynika z decyzji S. K. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obiektu – myjni obejmował nieruchomość – działki o numerach geodezyjnych [...], [...], a więc działki na których miała być posadowiona przedmiotowa inwestycja, co oznacza, że działki skarżącej nie pozostają w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Aby wykazać, że obszar oddziaływania określonej inwestycji obejmuje sąsiednią nieruchomość (w konkretnej sprawie działki [...] należące również do Skarżącej – położone po drugiej stronie ulicy) nie wystarczy powoływanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia immisji jak hałas, zanieczyszczenia, zwiększony pobór wody, utrudnienia w odprowadzaniu ścieków, czy też zwiększenie ruchu samochodowego. Przytoczony wyżej przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego mówi o ograniczeniu "w zagospodarowaniu terenu", a nie o immisjach, wadliwie więc skarżąca przyjmuje, że obszar oddziaływania jest tożsamy z uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem myjni. Strona skarżąca niezasadnie również podnosi zarzut naruszenia prawa własności. Pomijając już to, że zarzut ten jest formułowany w trybie przypuszczającym, to skarga w żaden sposób nie wskazuje, aby faktycznie prawo własności W. M. w jakikolwiek sposób zostało ograniczone. Natomiast przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji w rozumieniu art. 144 ustawy Kodeks Cywilny może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, nie daje natomiast praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Stąd chybionym jest zarzut skarżącej rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie zasadnie organ odwoławczy wytknął Staroście [...], że nieprawidłowe było stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej polegające na twierdzeniu, że skoro przedmiotowa budowa myjni nie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199 poz. 1227 z późn. zm.), to obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice działek przeznaczonych pod tą inwestycję – to w ramach kompetencji przypisanych organowi odwoławczemu (art. 136 KPA) Wojewoda Wielkopolski odniósł się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i wyjaśnił istotę przymiotu strony w sprawach z zakresu pozwolenia na budowę. Sąd nie podziela również zarzutów skargi, że umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji i utrzymanie decyzji w mocy przez organ odwoławczy rażąco narusza przepisy art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i w związku z art. 151 Kpa. Zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy odnosząc się do powyższego zarzutu wskazał na rozbieżność orzecznictwa. W tym zakresie funkcjonują również odmienne poglądy doktryny (patrz glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 7 września 1989 r. SA/Ka 441/89 teza nr 2). Jest bowiem niespornym, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania – jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., badanie czy podmiot występujący z żądaniem wznowienia ma przymiot strony, winno nastąpić w toku wznowionego postępowania, gdyż organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie. Z kolei istotą wznowionego postępowania jest konieczność merytorycznej oceny decyzji. W rozpoznawanej sprawie, organ po wznowieniu postępowania doszedł do wniosku, że skarżąca nie ma przymiotu strony, co wyłącza konieczność merytorycznej oceny decyzji. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić i jakkolwiek Sąd orzekający w niniejszej sprawie uważa, że organ winien w podstawie prawnej wskazać art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., to wskazanie art. 105 § 1 K.p.a. nie można uznać ani za rażące naruszenie prawa, ani też za podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. W ocenie Sądu nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to wskazanych w skardze art. 7, 77 § 1, 8, 138 § 2, 107 § 3, 9, 11 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Jak to wskazano wyżej podstawowym i jedynym zarzutem zarówno eksponowanym we wniosku o wznowienie postępowania, odwołaniu, wreszcie w skardze jest problem immisji nieruchomości na których ma powstać sporna myjnia na nieruchomości skarżącej. Problem ten ma charakter cywilnoprawny, przy czym należy podkreślić, że zarówno w odwołaniu jak i w skardze przedstawiony jest w kategorii przypuszczeń. Istotą sprawy w ocenie Sądu jest błędne dekodowanie przez skarżącą pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" poprzez przyjęcie, że w tym mieści się pojęcie immisji. Skoro zatem organ wskazał jak winna brzmieć wykładnia "obszaru oddziaływania obiektu" i uznał, że skarżąca nie ma przymiotu strony to nie musiał w postępowaniu wznowieniowym merytorycznie rozpoznawać sprawy i prowadzić w tym zakresie postępowania dowodowego. Z tych też powodów organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji co do zasady, a nie co do motywów był władny utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić. MZ