IV SA/Po 631/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska(spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2006 r., -nr: -[...] -[...] -[...] -[...] -[...] -[...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., działając na podstawie art. 123, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 150 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie administracyjne w sprawach zakończonych decyzjami: ostateczną z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., [...], decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., [...], decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., [...] oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., [...], które przyznawały R.M. dodatki mieszkaniowe w wysokości 93,72 zł od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] stycznia 2006 r., w wysokości 100,19 zł od dnia [...] lutego 2005 r., do dnia [...] lipca 2005 r., w wysokości 75,12 zł od dnia [...] sierpnia 2004 r. do dnia [...] stycznia 2005 r., w wysokości 89,62 zł od dnia [...]lutego 2004 r. do dnia [...] lipca 2004 r., w wysokości 130 zł od dnia [...] lutego 2003 r. do dnia [...] lipca 2003 r. oraz w wysokości 91,25 zł od dnia [...] sierpnia 2003 r. do dnia [...] stycznia 2004 r. na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., działając na podstawie art. 104, art. 145 § 1 i § 5, art. 150 § 1 i art. 151 § 2 kpa oraz art. 7 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 9 i art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm.) Prezydent Miasta P. uchylił decyzje: ostateczną z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], decyzję z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r., [...], decyzję z dnia [...] lutego 2004 r., [...], decyzję z dnia [...] lutego 2003 r., [...] oraz decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r., [...] i załatwił odmownie wnioski R.M., które zostały załatwione uchylonymi decyzjami. W uzasadnieniu wskazano, iż ww. decyzjami przyznano Stronie dodatki mieszkaniowe, a przyznając je, brano pod uwagę jednoosobowe gospodarstwo domowe. Tymczasem, przy ocenie kolejnego wniosku Strony okazało się, iż pozostaje Ona w związku z małżeńskim od 1972 r., a nie uwzględniała tego w Swoich wnioskach. Organ I instancji podniósł, iż w dniu [...] stycznia 2006 r. R.M. oświadczył, iż nie jest w stanie przedłożyć dochodów żony, ponieważ nie utrzymuje z nią kontaktów. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 32 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r kodeks rodziny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm. - dalej jako: kro) dorobek wspólny małżonków stanowią pobrane dochody m. in. za pracę, rentę czy emeryturę. Wobec tego, brak przedłożenia dochodów żony skutkuje wydaniem decyzji odmownej zgodnie z art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zaś z przepisu art. 7 ust. 9 ww. ustawy wynika, iż osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy na podstawie nieprawdziwych danych, zobowiązana jest do zwrotu pobranych kwot w podwójnej wysokości. Odwołując się od powyższej decyzji R.M. wskazał, iż od kwietnia 1991 r.. nie ma kontaktu z żoną, która odeszła do innego mężczyzny. Strona podkreśliła, iż zgłaszała organowi, że jest osobą żonatą, ale prowadzi samotnie gospodarstwo domowe. Strona zadała pytanie, dlaczego nie żądano przy składaniu wniosku "dokumentów separacji czy rozwodu" i wskazała, iż nie ma rozwodu, bowiem nie stać Jej było na koszt rozwodu. R. M. stwierdził, iż przez trzy lata nikt od Niego nie żądał "dokumentów rozwodu czy separacji", a także nikt wcześniej nie domagał się podania zarobków żony. Odwołujący się poprosił o umorzenie spłaty, która wynika nie z Jego winy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania danych zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym i niewykazanie dochodów żony stanowiło podstawę wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego. SKO wskazało, iż słusznie organ I instancji zauważył, że zgodnie z art. 32 § 2 kro dorobek wspólny małżonków stanowią pobrane dochody m. in. za pracę, rentę czy emeryturę. W skardze kierowanej do Sądu R.M. poprosił o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., wskazując, iż poznał adres zamieszkania Swojej żony i dołączył oświadczenie żony, iż ta nigdzie nie pracuje i nie ma żadnych dochodów. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało w całości swoją dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi, ponadto wskazując, iż Skarżący nie udokumentował, iż żona nie uzyskiwała żadnych dochodów, i nie ma przy tym znaczenia, iż żona Skarżącego z Nim razem nie zamieszkuje. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. R.M. uzupełnił skargę, wskazując m. in., iż organ I instancji w swej decyzji powołał się na art. 151 § 2 kpa, który to przepis nie znajduje zastosowania w - ustalonym przez organ w niniejszej sprawie - stanie faktycznym, jak i nie przystaje do rozstrzygnięcia. Skarżący dodał także, iż Jego wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego w pełni wyczerpują wymogi określone w art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżący wskazał też, iż Jego małżeństwo faktycznie rozpadło się w 1991 roku i żona ułożyła sobie życie wedle własnego scenariusza. R.M. dodał, iż ubiegając się o dodatek mieszkaniowy w oparciu o art. 4 ww. ustawy, nie dopuścił się żadnego uchybienia, czy też matactwa, a oczywistym jest, że mieszkanie przy ul. [...] w P. zajmuje wyłącznie sam i jednoosobowo prowadzi gospodarstwo domowe. Skarżący zarzucił także organom, iż Prezydent Miasta P. wydając decyzję z dnia [...] lutego 2006 roku, o "cofnięciu" przyznanych dodatków mieszkaniowych, nie przeprowadził żadnych czynności sprawdzających, czy też wyjaśniających określonych w art. 7 ust. 3 i 4 ww. ustawy, zaś o miejscu pobytu osoby, a w konsekwencji o jej pozostawaniu w konkretnym gospodarstwie domowym, decyduje faktyczne jej tam przebywanie oraz zamiar stałego pobytu. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, wskazując, iż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i w Jego odczuciu stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. R.M. dodał także, iż art. 32 kro w tym przypadku nie może mieć zastosowania, bowiem Skarżący i jego "żona" od lat nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego i uzyskiwanie przez nią jakichkolwiek dochodów nie może mieć znaczenia. Na koniec Skarżący dodał, iż nasuwa się tu spostrzeżenie, że prowadzenie gospodarstwa domowego razem z nieuzyskującą dochodów "żoną" tym bardziej pozwalałoby na uzyskanie takiego dodatku, a więc w zaistniałej sytuacji nie można powoływać się na brzmienie art. 7 pkt 9 ustawy i domagać się zwrotu nienależnie pobranej kwoty w podwójnej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu powodującym ich uchylenie. W rozpatrywanej sprawie naruszenie prawa przez organy miało dwojaki charakter; organy naruszyły tak przepisy proceduralne jak i przepisy prawa materialnego. 2. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż trafny był zarzut Skarżącego co do naruszenia przepisów kpa. Organy administracji nie mogą wydawać decyzji w sposób dowolny, są bowiem związane właśnie przepisami kpa, w tym art. 7 i 77 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, organ I instancji dokonał błędnej oceny sytuacji rodzinnej Skarżącego (Jego faktycznej separacji z żoną) i w związku z tym, poczynione ustalenia faktyczne okazały się niepełne, naruszając ww. art. 7, 77 § 1, a dodatkowo także art. 80 i art. 107 § 3 kpa, zaś organ II instancji nie naprawiając powyższych wad, naruszył także zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa), nie odnosząc się do nowych faktów, podanych przez stronę w odwołaniu. Artykuł 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według Sądu, w niniejszym postępowaniu administracyjnym doszło do pogwałcenia ww. zasad postępowania administracyjnego, gdyż wskutek braku pouczenia, Skarżący nie miał pojęcia, iż winien poinformować organy administracji o fakcie przebywania w związku małżeńskim. Ponadto, naganne było także "przerzucenie" ciężaru dowodu przez organy na Skarżącego, skoro to właśnie organy prowadzące postępowanie miały obowiązek ustalenia sytuacji rodzinnej Skarżącego w kontekście pobieranych przez niego świadczeń. W przedmiotowym postępowaniu, organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości i z należytą starannością ogółu materiału dowodowego, co wpłynęło na wydanie arbitralnych, gdyż nie popartych sumiennymi dowodami, decyzji. Jak wskazał NSA w orzeczeniu z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. Dodatkowo, co jest konsekwencją powyższych błędów organów, uzasadniając swoje decyzje organy obu instancji uchybiły także art. 107 § 3 kpa. Należy podkreślić, iż wyniki postępowania dowodowego winny znaleźć wyraz w uzasadnieniach decyzji, sporządzonych właśnie zgodnie z art. 107 § 3 kpa. SKO nie przeprowadziło jednak postępowania w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło uzasadnionych motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnych dla Strony decyzji. Szczególnie naganne jest, iż organ II instancji, pomimo zawartych w odwołaniu twierdzeń Skarżącego, wskazującej na brak jakiegokolwiek kontaktu czy związku z żoną, w żaden sposób nie próbował ich wyjaśnić, konsekwencją czego był brak pełnego odniesienia się do zarzutów Skarżącego w uzasadnieniu jego decyzji. Zdaniem Sądu, należy jeszcze raz podkreślić także w tym kontekście, iż, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W opinii Sądu, skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonych decyzjach do argumentów przedstawionych w odwołaniu, ani nie uzasadnił w pełni swojego rozstrzygnięcia, to zaskarżone decyzje uznać trzeba za dowolne. 3. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy kro jak i ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mianowicie, organy administracji pomyliły kategorie i instytucje z kro i z ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Należy podkreślić, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych posługuje się terminem "gospodarstwo domowe" i w art. 4 tej ustawy wskazane jest, iż przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Z powyższego wynika, że ta definicja jest definicją obowiązującą w zakresie regulacji ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Należy też dodać, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie odsyła do kro, tylko w sposób całościowy reguluje przedmiot dodatków mieszkaniowych. Nieuprawnione zatem było odwoływanie się organów obu instancji do kro, a konkretnie do pojęcia "dorobku własnego", skoro ustawa o dodatkach mieszkaniowych posługuje się terminem "gospodarstwo domowe". Biorąc zaś pod uwagę ten ostatni termin i jego znaczenie, należy podkreślić, iż dla instytucji "gospodarstwa domowego" liczy się stan faktyczny (a więc w sytuacji Skarżącego – samotne mieszkanie i gospodarowanie), a nie stan prawny (w niniejszej sprawie de facto nieistniejące małżeństwo Skarżącego). Podsumowując, odwoływanie się do kro było całkowicie nieuprawnione i w związku z tym interpretacja przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonana przez organy była nieprawidłowa. W konsekwencji decyzje oparte o tak wywiedzione normy prawne są obarczone błędami i jako takie winny zostać zniesione. Dodatkowo, należy podkreślić, iż w sposób nieprawidłowy organ I instancji zażądał w uzasadnieniu swojej decyzji zwrotu nienależnie pobranych kwot. Takie stwierdzenie nie ma żadnego skutku prawnego, skoro nie zostało ujęte w sentencji decyzji. Nadto należy wskazać, że w sprawach tego typu co niniejsza, o zwrocie pobranych kwot należy orzekać osobnym orzeczeniem i dopiero po uprawomocnieniu się decyzji podjętych w postępowaniu "wznowieniowym". W niniejszej sprawie takie decyzje zostały przez Sąd uchylone. Jako słuszny należy także uznać zarzut Skarżącego co do powołania się przez organ I instancji na przepis art. 151 § 2 kpa, gdyż faktycznie nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Ten błąd nie miał jednak wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji. Z powyżej wskazanych powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ppsa orzeczono, jak w sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, chcąc zapewnić, aby do momentu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zaskarżona decyzja nie wywoływała skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia. /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska /-/ M. Dybowski AT