IV SA/Po 636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H.Z. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Sz. z dnia 8 kwietnia 2009 r. nr [...] r. /-/I. Kucznerowicz /-/J. Stankowski /-/B. Popowska Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2009 r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, po rozpoznaniu zażalenia H.Z., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Sz. z dnia 8 kwietnia 2009 r. nr [...], którym zwrócono skarżącej wniesione oświadczenie mieszkaniowe dotyczące uprawnień do równoważnika mieszkaniowego za remont zajmowanego lokalu oraz jego wysokości. Dnia 2 kwietnia 2009 r. H.Z. złożyła w Komendzie Powiatowej Policji w Sz. oświadczenie mieszkaniowe wraz z wnioskiem o dokonanie wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego. Wskazała, że działała w oparciu o decyzję Komendanta, na podstawie której przysługuje jej bezterminowo uprawnienie do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego we W. przy ul. Ch. [...] Domagała się ustalenia wysokości kwoty należnego równoważnika za rok 2006-2009 oraz dokonania jego wypłaty na jej rzecz. Zaznaczyła, że w przypadku odmowy wypłaty równoważnika żąda wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia administracyjnego. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Sz. zwrócił wniesione przez H.Z. oświadczenie mieszkaniowe na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: K.p.a.). W uzasadnieniu stwierdził, że uprzednio na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 - dalej: rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.) posiadał kompetencję do przyznawania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dnia 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji znowelizował omawiane rozporządzenie (rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), w tym także uchylił § 9 ust. 2 pkt 1 dotyczący właściwości komendantów powiatowych Policji. Zdaniem Komendanta w tym stanie rzeczy brak organu właściwego do rozpoznania wniosku H.Z., a żaden przepis prawa nie nakazuje stosowania przepisów dotychczasowych do istniejących zdarzeń i stanów prawnych; ponadto art. 19 K.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza powinność przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu (art. 6 K.p.a.). Od postanowienia H.Z. złożyła zażalenie. Wskazała w nim, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 16 czerwca 2008 r. o sygn. akt I OSK 953/07 uznał, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu jest należny emerytom. Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Wielkopolski Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że Komendant Powiatowy (Miejski) Policji posiadał kompetencję do ustalania uprawnień do wydania decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie na podstawie § 9 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W nowelizacji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono § 8 tego rozporządzenia, pozbawiając tym samym praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Uchylono również § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wyłączając właściwość organów Policji w tej kategorii spraw. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji na podstawie obowiązujących przepisów (od 1 stycznia 2006 r.) nie ma możliwości wskazania właściwego organu do rozpoznania wniosków emerytów (rencistów) policyjnych od ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu dodając, że w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości organ powinien przekazać żądanie strony do organu właściwego, a gdy organu właściwego nie można ustalić - zwrócić podanie stronie. Wynika to z tego, że działanie administracji musi być oparte na normie prawnej dającej uprawnienie lub obowiązek do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W skardze H.Z. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w z zw. z art. 19, 65 oraz 66 § 3 K.p.a. poprzez nie uchylenie przez organ drugiej instancji postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w Sz., podczas gdy nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 66 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowień obu instancji. W uzasadnieniu podkreśliła, że w razie stwierdzenia braku swej właściwości organ powinien sprawę (wniosek) przekazać organowi właściwemu i poinformować o tym stronę (art. 65 § 1 K.p.a.) Zwrócić podanie z odpowiednim pouczenie można tylko wtedy, gdy z treści samego wniosku nie można ustalić organu właściwego, albo gdy właściwy w sprawie jest sąd. Zdaniem skarżącej Komendant Powiatowy, zwracając jej podanie, w istocie przerzucił na nią ciężar "poszukiwania" organu właściwego. H.Z. nadmieniła, że dostrzega problem właściwości organu, jaki występuje w tej sprawie. Jej zdaniem - pomimo uchylenia § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. wskazującego organy właściwe do orzekania w sprawach uprawnień emerytów i rencistów policyjnych - nie można jednak abstrahować od faktu, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont mieszkania zostało jej przyznane, i to bezterminowo, decyzją administracyjną jeszcze przed nowelizacją rozporządzenia. Uprawnienie wynikające z tej decyzji nie wygasło. Następnie skarżąca wskazała, że rozporządzenie zmieniające z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię bytu prawnego decyzji wydanych na podstawie § 8 rozporządzenia, przyznających bezterminowo prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W szczególności nie ma przepisów, który wprost stanowiłby o utracie mocy prawnej takich decyzji i niedopuszczalności ich wykonania. Podsumowując H.Z. stwierdziła, że w sytuacji, gdy emerytowanemu policjantowi przyznano bezterminowo, na przyszłość uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w drodze decyzji administracyjnej, która nie została cofnięta, organ administracji publicznej nie może odmówić wypłaty równoważnika. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy niewłaściwie zastosowały art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zdaniem Sądu nie można było a limine stwierdzać braku właściwości Komendanta Powiatowego Policji do załatwienia wniosku. W tej sprawie postępowanie należało rozpocząć od sprawdzenia podstawowej okoliczności, to jest czy H.Z. legitymuje się ostateczną decyzją przyznającą jej bezterminowo równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz czy decyzja ta nie została (ostatecznie) wzruszona w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Było to tym bardziej potrzebne, że w treści wniosku skarżąca wskazała, iż działała "w oparciu o decyzję Komendanta Rejonowego (...) w sprawie przyznania (...) bezterminowo uprawnienia do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego". Należy zauważyć, że ustalenie faktu czy wnioskodawca składający oświadczenie mieszkaniowe w rozumieniu § 3 ust. 2 i § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919) legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu - determinuje sposób załatwienia tego oświadczenia i nie pozostaje także bez znaczenia z punktu widzenia problematyki określenia właściwości organu Policji. Przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego policjantom, co wcześniej dotyczyło także osób wymienionych w § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., następuje - co oczywiste - w formie decyzji administracyjnej (zob. § 9 ust. 1 oraz treść uchylonego ust. 2 rozporządzenia). Wykonanie decyzji o przyznaniu tego równoważnika nie polega jednak na automatycznej wypłacie stałej wysokości świadczenia w z góry ustalonej wysokości, a wymaga corocznego ustalenia kwoty równoważnika i jego wypłaty na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego corocznie przez beneficjenta równoważnika. Ustalenie i wypłata świadczenia następują w formie czynności materialno-technicznych organu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym w nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego. Oświadczenie mieszkaniowe stanowi zatem formę obowiązkowej deklaracji składanej corocznie przez uprawnionego, w oparciu o którą dokonuje się ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu oraz jego wysokości. Jest to przy tym obowiązek należący do beneficjenta świadczenia związany z wykonaniem decyzji. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że w przypadku ustalenia, iż H.Z. dysponuje decyzją o przyznaniu jej bezterminowo równoważnika pieniężnego za brak lokalu (a tak wskazuje ona we wniosku i w skardze), Komendant Powiatowy Policji powinien załatwić to oświadczenie (wraz z wezwaniem z dnia 17 lutego 2009 r.) w trybie określonym w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. zważając, że składa je osoba uprawniona - bowiem legitymująca się ostateczną decyzją o przyznaniu równoważnika. W takim przypadku nie zajdzie problem właściwości organu, bowiem obowiązanym do wykonania decyzji jest organ który ją wydał, a więc Komendant Powiatowy Policji w Sz.. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że uchylony § 9 ust. 2 rozporządzenia dotyczył tylko kompetencji organu do "wydawania decyzji" o uprawnieniu do równoważnika (w sprawach "przyznania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego"). Usunięcie z aktu prawnego tego przepisu nie oznacza, że organ traci uprawnienie do wykonania wydanych wcześniej, istniejących w obrocie prawnym i wiążących go decyzji administracyjnych, a w szczególności do podejmowania niezbędnych czynności materialno-technicznych służących realizacji tych decyzji (coroczne określenie wysokości równoważnika na podstawie oświadczenia mieszkaniowego i jego wypłata). Sąd uzupełniająco wskazuje, iż znane są mu kontrowersje wokół uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu osób wymienionych w uchylonym § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., jakie powstały na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. U 4/08 (publ. OTK-A 2008/8/141). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał - odnosząc się do analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918) - wyraził przekonanie, że nadanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu tym osobom nie wynikało z ustawy, a rozporządzenie wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Na tle tego wyroku również uchylony później § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (dotyczącego równoważnika za remont lokalu) mógł budzić poważne wątpliwości, co do jego konstytucyjności. Nie zmienia to jednak faktu, że ostateczne decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wymienionym w tym przepisie osobom wywołują skutki prawne i powinny być wykonywane przez organy, które je wydały tak długo, jak długo nie zostaną wzruszone w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Jeżeli natomiast Komendant Powiatowy ustali, że H.Z. nie legitymuje się decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydaną w oparciu o uprzednio obowiązujący § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to w takim przypadku powinien potraktować złożony przez skarżącą wniosek z dnia 17 lutego 2009 r. wraz z oświadczeniem mieszkaniowym jako nowy wniosek o przyznanie równoważnika. Gdy okaże się, że skarżąca należy jednej z kategorii osób wymienionych w § 8 rozporządzenia (dotychczas organ nie ustalił statusu skarżącej), organ obowiązany będzie do umorzenia postępowania z uwagi na uchylenie przepisu konstytuującego uprawnienie do równoważnika wobec tych osób. Zdaniem Sadu nie można było w takiej sytuacji zwracać podania skarżącej w trybie art. 66 § 3 K.p.a. ponieważ dotyczyło ono niewątpliwie uprawnienia materialnego istniejącego w systemie prawa i podlegającego aktualnie orzecznictwu Komendanta Powiatowego Policji (równoważnik za remont lokalu mieszkalnego), tyle tylko, że osoba o nie występująca - z uwagi na swój status prawny - nie spełniała warunków do jego przyznania. Warto w tym miejscu przywołać stanowisko J. Borkowskiego, którego zdaniem "w sytuacji (...) wątpliwości odnośnie właściwości i kompetencji wynikającej z zawiłości interesu prawnego lub stanu faktycznego, nie może on (organ - przyp. aut.) uchylić się od podjęcia czynności postępowania, które w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego albo zakończy się decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe". Uzupełniając powyższy wywód Sąd wskazuje, że nie miał wpływu na treść wyroku fakt, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, na dzień przed rozprawą, Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu przedłożył odpis decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Sz. z dnia 15 czerwca 1998 r. nr [...] o przyznaniu HZ. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz kserokopię decyzji tegoż organu z dnia 1 stycznia 2006 r. nr [...] o wygaśnięciu decyzji nr [...]. Należy bowiem zauważyć, że z treści przedłożonych rozstrzygnięć nie sposób zorientować się czy decyzja nr [...] była tą decyzją, na którą skarżąca powoływała się we wniosku z dnia 17 lutego 2009 r., ponadto nie wiadomo czy decyzja nr [...] (złożona w nie poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii) została doręczona oraz czy ją zaskarżono, tym bardziej że nie posiada klauzuli o jej ostateczności. Mając na uwadze ilość zaistniałych wątpliwości dotyczących uprawnienia H.Z. do równoważnika pieniężnego za remont lokalu Sąd doszedł do przekonania, że powinny być one wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Mając na względzie, że w sprawie nie przeprowadzono koniecznych ustaleń, a w konsekwencji niewłaściwie zastosowano art. 66 § 3 K.p.a., Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - postanowił uchylić postanowienia obu instancji. /-/B. Popowska /-/J. Stankowski /-/I. Kucznerowicz ja